Вы здесь

Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за I полугодие 2014 года

Одним из приоритетных направлений деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) в I полугодии 2014 года оставалась работа по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. 

Данная работа заключалась в проведении проверки уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы на соответствие их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области, проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законодательством порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), в проведении антикоррупционной экспертизы указанных муниципальных правовых актов и их проектов, а также в проведении методической работы с главами муниципальных образований.

ЗаIполугодие 2014 года на государственную регистрацию поступило 248 уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, из них 40 уставов муниципальных образований и 208 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в I полугодии 2013 года соответственно 23 и 139).

За рассматриваемый период зарегистрировано 163 устава муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, из них 29 уставов муниципальных образований и 134 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (за I полугодие 2013 года соответственно 22 и 146). В отношении 11 уставов муниципальных образований и 40 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы принято решение об отказе в государственной регистрации (за I полугодие 2013 года соответственно 3 и 20).

В I полугодии 2014 года 2 устава муниципального образования и 5 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (в I полугодии 2013 года соответственно 4 и 26).

Коррупциогенные факторы в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах  о внесении изменений в уставы) выявлены в 9 уставах муниципальных образований и в 14 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы.

Из приведенных данных видно, что в Iполугодии 2014 года сохраняется значительное количество отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (более 20% от общего количества поступивших муниципальных правовых актов).

Сложившаяся тенденция обусловлена динамичным изменением федерального законодательства, в первую очередь, основополагающего для органов местного самоуправления Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в I полугодии 2014 года, их условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), выявленный коррупциогенный фактор.

Следует отметить, что практически каждое решение об отказе в государственной регистрации имело сразу несколько разных оснований для отказа.

Так, за рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 9 решений об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных образований и 23 решения об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Противоречия выражались в следующем:

1) несоответствие федеральному законодательству порядка изменения границ муниципального образования (Крюковский сельсовет Моршанского района);

2) несоответствие федеральному законодательству перечня вопросов местного значения муниципального образования (Крюковский сельсовет Моршанского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Пичаевский сельсовет Пичаевского района, Стаевский сельсовет Мичуринского района, Золотовский сельсовет Ржаксинского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

3) несоответствие федеральному законодательству перечня прав органов местного самоуправления сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (Крюковский сельсовет Моршанского района);

4) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения(Крюковский сельсовет Моршанского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Озёрский сельсовет Никифоровского района);

5) несоответствие федеральному законодательству перечня видов муниципального контроля, осуществляемого органами местного самоуправления (Большелиповицкий, Черняновский сельсоветы Тамбовского района, Озёрский, Екатерининский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района, Остролучинский, Жидиловский сельсоветы Мичуринского района);

6) несоответствие федеральному законодательству положений, касающихся муниципальных выборов (Крюковский сельсовет Моршанского района);

7) несоответствие федеральному законодательству положения, касающегося правомочности проведения конференции граждан (Золотовский, Чакинский, Богдановский, Волхонщинский сельсоветы Ржаксинского района);

8)несоответствие федеральному законодательству ограничений, связанных с муниципальной службой и порядка поступления на муниципальную службу (Крюковский сельсовет Моршанского района);

9) установление полномочия для главы сельсовета, избранного из состава представительного органа, которое может применяться только к главе, избранному на муниципальных выборах (Крюковский сельсовет Моршанского района);  

10) несоответствие федеральному законодательству положений, касающихся расторжения контракта с главой администрации района (Мучкапский район);

11) установление дополнительного полномочия представительному органу муниципального образования в части, касающейся исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (9 сельсоветов Жердевского района, Остролучинский, Жидиловский сельсоветы Мичуринского района);

12) несоответствие федеральному законодательству полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

13) несоответствие федеральному законодательству оснований для удаления главы муниципального образования в отставку (Озёрский сельсовет Никифоровского района);

14) несоответствие федеральному законодательству вопросов, касающихся контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (Стаевский сельсовет Мичуринского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

15) неверное указание на вступление в силу устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав), либо его отдельных положений в нарушение части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Мучкапский район, Серповский, Дмитриевский, Алкужборковский сельсоветы Моршанского района, Большешереметьевский, Пичаевский, Подъёмский, Липовский сельсоветы Пичаевского района, Озёрский, Ярославский, Екатерининский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района).

В ходе проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в I полугодии 2014 года было принято 2 решения об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных  образований и 19 решений об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Основаниями послужило следующее:

1) опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении, в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Новолядинский поссовет Тамбовского района, Сухотинский, Александровский сельсоветы Знаменского района, Кулеватовский сельсовет Сосновского района, Шапкинский сельсовет Мучкапского района);

2)  принятие устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) с нарушением тридцатидневного срока с момента опубликования его проекта до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) в окончательной редакции (Жидиловский, Остролучинский, Стаевский сельсоветы Мичуринского района, Селезнёвский, Орловский сельсоветы Тамбовского района, Екатерининский сельсовет Никифоровского района, Липовский сельсовет Пичаевского района);

3) опубликование незарегистрированного муниципального правового акта о внесении изменений в устав и отсутствие сведений об опубликовании проекта указанного муниципального правового акта (Сухотинский, Воронцовский, Кузьминский сельсоветы Знаменского района);

4) отсутствие сведений об опубликовании проекта муниципального правового акта в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Пичаевский сельсовет Пичаевского района, Заполатовский сельсовет Мучкапского района);

5) факт отсутствия публичных слушаний по проекту устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), в случаях, когда проведение публичных слушаний необходимо, в нарушение части 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (Сухотинский, Покрово-Марфинский, Воронцовский, Кузьминский, Никольский, Александровский сельсоветы Знаменского района, Троицкоросляйский сельсовет Сосновского района, Пичаевский сельсовет Пичаевского района).

Следует отметить, что за рассматриваемый период 2014 года решения о внесении изменений в уставы Александровского и Воронцовского сельсоветов Знаменского района представлялись на государственную  регистрацию два раза и в каждом случае было принято решение об отказе в государственной регистрации. При этом, каждый раз нарушения были связаны с порядком принятия муниципального правового акта. Решения о внесении изменений в устав Жидиловского сельсовета Мичуринского района также представлялись на государственную регистрацию два раза, но основаниями для отказа послужило сначала нарушение порядка принятия муниципального правового акта, а затем нарушения федерального законодательства.

Кроме того, в результате проведения антикорупционной экспертизы, в 9 уставах муниципальных образований и в 14 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы выявлен коррупциогенный фактор, который также послужил основанием для отказа в государственной регистрации.

Практически во всех случаях был выявлен коррупциогенный фактор, выражающийся в наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика) (Мучкапский район, Крюковский сельсовет Моршанского района, Татановский и Черняновский сельсоветы Тамбовского района, Озёрский и Сабуро-Покровский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района, Заполатовский и Чащинский сельсоветы Мучкапского района, 4 сельсовета Ржаксинского района, 9 сельсоветов Жердевского района).

Помимо прочего, в решении о внесении изменений в устав Пичаевского сельсовета Пичаевского района Тамбовской области был выявлен коррупциогенный фактор, выражающийся в выборочном изменении объема прав, предусмотренный подпунктом «в» пункта 3 Методики.

Необходимо отметить, что отказы в государственной регистрации, принятые за рассматриваемый период, в судебном порядке не обжаловались, что говорит об обоснованности принятия указанных решений.

Анализируя причины отказов в государственной регистрации, можно прийти к выводу, что многие сельские поселения, расположенные в одном районе, допускают одни и те же нарушения в уставах (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы). Это касается как и порядка принятия, так и несоответствия отдельных положений устава федеральному законодательству.

Что же касается уставов городов и муниципальных районов, следует отметить, что данные муниципальные правовые акты в настоящее время стали разрабатываться более детально и грамотно, в связи с чем, за рассматриваемый период 2014 года было принято всего лишь 1 решение об отказе в государственной регистрации в отношении устава муниципального района.

Из перечня выявленных причин отказов в государственной регистрации следует, что одними из самых распространенных является нарушение срока принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) в окончательной редакции, а также опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении, в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования.

Вместе с тем, согласно части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении только в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

При этом, изменения, вносимые в устав муниципального образования только лишь в целях приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, вносятся крайне редко.

Помимо указанных изменений, в устав муниципального образования, как правило, вносятся изменения в соответствии с региональным законодательством, а чаще всего изменения, касающиеся структуры и разграничения полномочий органов местного самоуправления, которые вносятся по собственной инициативе органов местного самоуправления.

Обращаем внимание на то, что в указанном случае опубликование порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении необходимо.

Кроме того, опубликование вышеуказанных порядков при принятии устава муниципального образования всегда является обязательным. Случаи, когда опубликование таких порядков не обязательно, предусмотрены только для муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав. Соответственно, опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без опубликования вышеназванных порядков, в случаях, когда они обязательны, является нарушением порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) и, следовательно, является основанием для отказа в государственной регистрации.

Ряд муниципальных образований порядок участия граждан в обсуждении проекта и порядок учета предложений объединяют в один порядок и публикуют его в соответствии с требованиями федерального законодательства вместе с проектом.

Другие муниципальные образования опубликовали только один из необходимых порядков: либо порядок учета предложений по проекту (город Мичуринск, Авдеевкий, Донской, Лысогорский, Орловский, Татановский, Суравский, Цнинский, Черняновский сельсоветы, Новолядинский поссовет Тамбовского района, Верхнеярославский, Троицковихляйский сельсоветы и Сосновский поссовет Сосновского района, Берёзовский и Подгорненский сельсоветы Уваровского района, Петровский сельсовет Петровского района) либо порядок участия граждан в его обсуждении (Ивановский сельсовет Мордовского района, Лёвинский сельсовет Моршанского района).

Также, следует обратить внимание на ошибки, допускаемые при опубликовании проекта устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав).

Информацию о том, что определенное печатное издание является официальным источником опубликования муниципальных правовых актов необходимо довести до всеобщего сведения. Без выполнения данного условия требование об официальном опубликовании можно считать невыполненным, в связи с чем требуется закрепление в уставе муниципального образования наименования конкретного печатного средства массовой информации, являющегося официальным источником опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования.

Кроме того, зачастую сельские поселения  публикуют проект муниципального правового акта тиражом, не достаточным для ознакомления населения муниципального образования с указанным проектом.

Тираж информационных средств массовой информации сельских поселений в среднем 50-150 экземпляров, иногда всего 2-50 (Пахотноугловский сельсовет Бондарского района, Егоровский сельсовет Пичаевского района, Глазковскийсельсовет Мичуринского района, Черняновский, Тулиновский, Челнавский сельсоветы Тамбовского района, Александровский, Сухотинский, Кузьминский, Никольский, Покрово-Марфинский сельсоветы Знаменского района, Петровский, Яблоновецкий, Крутовский, Покрово-Чичеринский, Плавицкий, Рахманиновский, Успеновский, Кочетовский, Красиловский сельсоветы Петровского района, Пустоваловский, Гавриловский сельсоветы Ржаксинского района, Алкужборковский, Екатерининский, Карельский, Лёвинский, Устьинский сельсоветы Моршанского района, Новоархангельский, Чернышевский сельсоветы Первомайского района, Спасский, Новоюрьевский, Мезинецкий, Большедороженский, Староюрьевский, Подгорненский, Спасский, Новиковский сельсоветы Староюрьевского района, Глуховский, Сергиевский сельсоветы Умётского района, Ивановский сельсовет Мордовского района). В печатных средствах массовой информации некоторых муниципальных образований тираж не указан совсем (Александровский и Лавровский сельсоветы Мордовского района).

Таким образом, нельзя говорить об обеспечении органами местного самоуправления возможности ознакомления граждан с порядком опубликования муниципальных правовых актов.

В ходе проведения сотрудниками Управления экспертизы поступивших на регистрацию документов, были выявлены и иные нарушения в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы), такие как:

- предоставление решения о внесении изменений в устав, скрепленного печатью местной администрации, а не печатью представительного органа муниципального образования в нарушение  части 3 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»  (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ) (Александровский сельсовет Знаменского района);

- несоблюдение установленного частью 1 статьи 3 Федерального закона     № 97-ФЗ 15-дневного срока направления принятых муниципальных правовых актов в регистрирующий орган (Гавриловский район, Сосновский поссовет Сосновского района, Берёзовский сельсовет Уваровского района, Красносвободненский сельсовет Тамбовского района, Екатериновский, Карельский, Лёвинский, Устьинский сельсоветы Моршанского района);

- опубликование муниципального правового акта о внесении изменений в устав в печатном средстве массовой информации, наименование которого отличается от наименования, закрепленного в уставе муниципального образования (Орловский сельсовет Тамбовского района);

- предоставление в регистрирующий орган копии решения о внесении изменений в устав вместо оригинала в нарушение части 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ (Александровский сельсовет Знаменского района).

Необходимо отметить и проблему, связанную со своевременным представлением в регистрирующий орган главами муниципальных образований Тамбовской области сведений об источнике и дате официального опубликования зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Согласно части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В указанной связи выявлены следующие нарушения:

- несоблюдение установленного 7-ми дневного срока опубликования зарегистрированного муниципального правового акта о внесении изменений в устав со дня его поступления из Управления (город Жердевка, Кирсановский район, Сосновский поссовет Сосновского  района, Алексеевский сельсовет Жердевского района, Красносвободненский сельсовет Тамбовского района, Поповский сельсовет Староюрьевского района, Козьмодемьяновский, Новоархангельский сельсовет Первомайского района, Весёловский сельсовет Моршанского района, Беломестнодвойнёвский сельсовет Тамбовского района);

- непредставление сведений об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), что не позволяет внести указанные сведения в государственный реестр уставов муниципальных образований (Староюрьевский район, Берёзовский, Подгорненский сельсоветы Уваровского района, Новиковский сельсовет Староюрьевского района, Петровский сельсовет Петровского района, Покрово-Марфинский сельсовет Знаменского района, Карпельский, Шмаровский сельсоветы Мордовского района, Староказинский сельсовет Мичуринского района, Андреевский, Зелёновский, Новослободской, Октябрьский, Советский сельсоветы Сосновского района, Крюковский сельсовет Моршанского района, Кузьмино-Гатьевский, Новосельцевский, Черняновский сельсоветы Тамбовского района,  Хоботовский сельсовет Первомайского района). Следует отметить, что данным муниципальным образованиям Управлением направлены информационные письма о необходимости предоставления вышеуказанных сведений;

- сведения об опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав)  направлены администрацией муниципального образования, тогда как частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ данная обязанность возложена на главу муниципального образования (город Жердевка).

Кроме того, зачастую в печатном средстве массовой информации, в котором опубликован зарегистрированный устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав) не указано где и кем он зарегистрирован (Гавриловский район, Александровский, Кузьминский сельсоветы Знаменского района, Лавровский сельсовет, Мордовский поссовет Мордовского района, Суравский сельсовет Тамбовского района, Скачихинский, Оржевский, Бибиковский сельсоветы Умётского района, Спасский сельсовет Староюревского района, Крутовский сельсовет Петровского района, Гавриловский сельсовет Ржаксинского района).

Важно помнить, что предоставление сведений об официальном опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) подтверждает факт вступления в силу указанных муниципальных правовых актов, при отсутствии данных сведений устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав) считается не вступившим в силу. 

Нарушение сроков, установленных федеральным законодательством, предоставление в регистрирующий орган неполного пакета документов, ошибочных сведений об опубликовании и другие вышеназванные нарушения и недостатки, зачастую являются не только препятствием в государственной регистрации, но и могут служить основанием для обращения в органы прокуратуры.

В ходе проведения правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Управление также выявляет нарушения юридико-технического характера:

- ошибочная ссылка на Закон Тамбовской области, не наделяющий данное муниципальное образование статусом муниципального образования;

- закрепление в положениях уставов муниципальных образований следующих словосочетаний: «в случае и порядке, предусмотренном настоящим Уставом», «другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с настоящим Уставом», «, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными настоящим Уставом», при этом соответствующие положения уставами не предусматриваются;

- при принятии устава муниципального образования признаются утратившими силу не все решения, которые вносили изменения в ранее действующий устав, либо неверно указываются реквизиты таких решений.

Особо следует отметить отдельные недостатки в работе представителей муниципальных образований по приведению в соответствие действующему законодательству уставов муниципальных образований, относящиеся также к юридико-техническому оформлению подготовки решений о внесении изменений в уставы:

- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов, ссылки на положения статей устава;

- при перечислении редакций Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми вносятся изменения, указываются не все редакции,  отсутствуют ссылки на конкретные нормативные правовые акты;

- при внесении в устав положений определенного федерального закона, который внес изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, вносятся не все положения, которые должны закрепляться в уставе соответствующего муниципального образования, либо вносятся изменения, которые применяются к другим видам муниципальных образований;

- не учитываются изменения, вносимые в Федеральный закон № 131-ФЗ, в Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- дублируются отдельные положения устава;

- нарушается сквозная нумерация структурных единиц устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав (статей, частей, пунктов);

- допускаются ссылки на несуществующие структурные единицы устава;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, имеющие прямое действие, носящие процедурный характер и не требующие закрепления в уставе муниципального образования.

В указанной связи следует отметить, что качество представляемых для государственной регистрации документов все еще остается на невысоком уровне.

С целью сокращения количества нарушений при регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), Управлением продолжается работа по проведению предварительного правового анализа проектов вышеуказанных муниципальных правовых актов. Данная практика доказала свою эффективность.

Так, за I полугодие 2014 года в Управление поступило 88 проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), из них 21 проект устава муниципального образования и 67 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

За указанный период  было рассмотрено 18 проектов уставов муниципальных образований и 62 проекта муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. По всем указанным проектам главам муниципальных образований были направлены соответствующие замечания.

Следует отметить, что замечания Управления были учтены в 11 уставах муниципальных образований и в 31 муниципальном правовом акте о внесении изменений в уставы.

Большинство замечаний по проектам уставов  муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) схожи с нарушениями, выявленными при рассмотрении муниципальных правовых актов, предоставленных на государственную регистрацию.

Вместе с тем, большинство проектов муниципальных правовых актов характеризуются следующими недостатками:

- проект содержит изменения процедурного характера, которые не обязательны для закрепления в уставе, при этом не предусматриваются существенные изменения, произошедшие в федеральном законодательстве и обязательные для закрепления в уставе муниципального образования;

- проект содержит изменения, которые вносятся не в те структурные единицы устава, в которые должны вноситься;

- проект дословно воспроизводит формулировки федеральных законов, в результате чего, в устав вносятся такие слова, как «в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Некоторые муниципальных образования принимают проекты уставов муниципальных образований в новой редакции.

Обращаем внимание на то, что такая форма принятия муниципального правового акта недопустима. Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ муниципальным образованием принимается устав, в который могут вноситься изменения муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав.

В случае принятия нового устава, необходимо признавать утратившим силу ранее действующий устав, решение, которым был принят устав и все последующие муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав.

За I полугодие 2014 года в 9 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы выявлено 10 коррупциогенных факторов, из них в 9 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики, выражающийся в наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), в одном проекте муниципального правового акта выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «в» пункта 3 Методики, выражающийся в выборочном изменении объема прав.

При этом, в 6 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы, принятых в окончательной редакции, коррупциогенные факторы устранены.

Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к  проектам муниципальных актов и муниципальным правовым актам, принятым в окончательной редакции, позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и будет способствовать поддержанию основного правового акта муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.

Активность муниципального нормотворчества находится в прямой зависимости от изменений федерального законодательства. Так, за Iполугодие 2014 года только в Федеральный закон № 131-ФЗ изменения вносились 4 раза. Таким образом, внесение изменений в уставы муниципальных образований происходит в постоянном режиме.

Следует отметить, что в последнее время значительно улучшилась работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с нормами федерального законодательства. При этом, как и прежде, государственная регистрация уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) носит заявительный характер, в связи с чем регистрирующий орган не уполномочен обязать глав муниципальных образований приводить в соответствие действующему законодательству уставы муниципальных образований. Однако Управление проводит работу по информированию глав муниципальных образований о последних изменениях федерального законодательства. Участились случаи, когда главы муниципальных образований приводят в соответствие законодательству уставы на основании протестов органов прокуратуры.

Учитывая динамично меняющееся законодательство, можно прийти к выводу, что актуальность устава муниципального образования может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год.

Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области. На данный момент отсутствуют случаи длительного невнесения изменений в уставы муниципальных образований.

В то же время, еще во многих муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений. Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко в них путаются, поскольку необходимо проанализировать все изменения, внесенные в устав и проводить работу с актуальной редакцией устава.

В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая все самые актуальные изменения законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия, при этом внимательнее относиться к работе по приведению устава муниципального образования в соответствие с действующим законодательством, тщательнее анализировать вносимые изменения.

Вместе с тем, по сравнению с Iполугодием 2013 года, в аналогичном периоде 2014 года количество принятых новых уставов муниципальных образований, значительно увеличилось.

Кроме того, существенно возросло количество обращений представителей муниципальных образований к сотрудникам Управления по разъяснению порядка принятия устава муниципального образования. 

Сотрудниками Управления оказывается методическая помощь главам муниципальных образований по всем, относящимся к регистрации вопросам, проводятся консультации, предоставляются образцы необходимых документов, брошюры, в которых указаны этапы государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы),  во избежание возможных недостатков при принятии устава  (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) в окончательной редакции, направляются замечания на проекты указанных муниципальных правовых актов.

В целях совершенствования деятельности в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также сокращения количества отказов в государственной регистрации, Управление на постоянной основе проводит выездные семинары в рамках мероприятия «День юстиции» в муниципальных образованиях, принимает участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, размещает необходимые методические материалы на сайте Управления (www.to68.minjust.ru), в том числе и информацию о последних изменениях федерального законодательства, образцы документов для государственной регистрации. На постоянной основе дорабатываются модельные уставы всех видов муниципальных образований Тамбовской области.

В настоящее время Управлением разработана памятка главам муниципальных образований с содержанием основных требований, которые следует учитывать при разработке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) и дальнейшей работе по их принятию, в которой также указаны типичные ошибки, допускаемые органами местного самоуправления.

Главам муниципальных образований систематически направляются информационные письма, где сообщается о необходимости внесения изменений в уставы муниципальных образований в соответствии с последними изменениями федерального законодательства и необходимости предоставления сведений об официальном опубликовании зарегистрированных уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

В результате проводимой совместной работы в настоящее время наблюдается повышение качества предоставляемых на государственную регистрацию документов.

Полагаем, что анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований, позволит в значительной мере предупредить и сократить количество указанных нарушений, связанных с противоречиями федеральному законодательству, с нарушением порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, а также с выявленными коррупциогенными факторами.

Одним из приоритетных направлений деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) в I полугодии 2014 года оставалась работа по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. 

Данная работа заключалась в проведении проверки уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы на соответствие их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области, проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законодательством порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), в проведении антикоррупционной экспертизы указанных муниципальных правовых актов и их проектов, а также в проведении методической работы с главами муниципальных образований.

ЗаIполугодие 2014 года на государственную регистрацию поступило 248 уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, из них 40 уставов муниципальных образований и 208 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в I полугодии 2013 года соответственно 23 и 139).

За рассматриваемый период зарегистрировано 163 устава муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, из них 29 уставов муниципальных образований и 134 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (за I полугодие 2013 года соответственно 22 и 146). В отношении 11 уставов муниципальных образований и 40 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы принято решение об отказе в государственной регистрации (за I полугодие 2013 года соответственно 3 и 20).

В I полугодии 2014 года 2 устава муниципального образования и 5 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (в I полугодии 2013 года соответственно 4 и 26).

Коррупциогенные факторы в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах  о внесении изменений в уставы) выявлены в 9 уставах муниципальных образований и в 14 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы.

Из приведенных данных видно, что в Iполугодии 2014 года сохраняется значительное количество отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (более 20% от общего количества поступивших муниципальных правовых актов).

Сложившаяся тенденция обусловлена динамичным изменением федерального законодательства, в первую очередь, основополагающего для органов местного самоуправления Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в I полугодии 2014 года, их условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), выявленный коррупциогенный фактор.

Следует отметить, что практически каждое решение об отказе в государственной регистрации имело сразу несколько разных оснований для отказа.

Так, за рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 9 решений об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных образований и 23 решения об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Противоречия выражались в следующем:

1) несоответствие федеральному законодательству порядка изменения границ муниципального образования (Крюковский сельсовет Моршанского района);

2) несоответствие федеральному законодательству перечня вопросов местного значения муниципального образования (Крюковский сельсовет Моршанского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Пичаевский сельсовет Пичаевского района, Стаевский сельсовет Мичуринского района, Золотовский сельсовет Ржаксинского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

3) несоответствие федеральному законодательству перечня прав органов местного самоуправления сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (Крюковский сельсовет Моршанского района);

4) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения(Крюковский сельсовет Моршанского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Озёрский сельсовет Никифоровского района);

5) несоответствие федеральному законодательству перечня видов муниципального контроля, осуществляемого органами местного самоуправления (Большелиповицкий, Черняновский сельсоветы Тамбовского района, Озёрский, Екатерининский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района, Остролучинский, Жидиловский сельсоветы Мичуринского района);

6) несоответствие федеральному законодательству положений, касающихся муниципальных выборов (Крюковский сельсовет Моршанского района);

7) несоответствие федеральному законодательству положения, касающегося правомочности проведения конференции граждан (Золотовский, Чакинский, Богдановский, Волхонщинский сельсоветы Ржаксинского района);

8)несоответствие федеральному законодательству ограничений, связанных с муниципальной службой и порядка поступления на муниципальную службу (Крюковский сельсовет Моршанского района);

9) установление полномочия для главы сельсовета, избранного из состава представительного органа, которое может применяться только к главе, избранному на муниципальных выборах (Крюковский сельсовет Моршанского района);  

10) несоответствие федеральному законодательству положений, касающихся расторжения контракта с главой администрации района (Мучкапский район);

11) установление дополнительного полномочия представительному органу муниципального образования в части, касающейся исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (9 сельсоветов Жердевского района, Остролучинский, Жидиловский сельсоветы Мичуринского района);

12) несоответствие федеральному законодательству полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

13) несоответствие федеральному законодательству оснований для удаления главы муниципального образования в отставку (Озёрский сельсовет Никифоровского района);

14) несоответствие федеральному законодательству вопросов, касающихся контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (Стаевский сельсовет Мичуринского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

15) неверное указание на вступление в силу устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав), либо его отдельных положений в нарушение части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Мучкапский район, Серповский, Дмитриевский, Алкужборковский сельсоветы Моршанского района, Большешереметьевский, Пичаевский, Подъёмский, Липовский сельсоветы Пичаевского района, Озёрский, Ярославский, Екатерининский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района).

В ходе проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в I полугодии 2014 года было принято 2 решения об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных  образований и 19 решений об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Основаниями послужило следующее:

1) опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении, в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Новолядинский поссовет Тамбовского района, Сухотинский, Александровский сельсоветы Знаменского района, Кулеватовский сельсовет Сосновского района, Шапкинский сельсовет Мучкапского района);

2)  принятие устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) с нарушением тридцатидневного срока с момента опубликования его проекта до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) в окончательной редакции (Жидиловский, Остролучинский, Стаевский сельсоветы Мичуринского района, Селезнёвский, Орловский сельсоветы Тамбовского района, Екатерининский сельсовет Никифоровского района, Липовский сельсовет Пичаевского района);

3) опубликование незарегистрированного муниципального правового акта о внесении изменений в устав и отсутствие сведений об опубликовании проекта указанного муниципального правового акта (Сухотинский, Воронцовский, Кузьминский сельсоветы Знаменского района);

4) отсутствие сведений об опубликовании проекта муниципального правового акта в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Пичаевский сельсовет Пичаевского района, Заполатовский сельсовет Мучкапского района);

5) факт отсутствия публичных слушаний по проекту устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), в случаях, когда проведение публичных слушаний необходимо, в нарушение части 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ (Сухотинский, Покрово-Марфинский, Воронцовский, Кузьминский, Никольский, Александровский сельсоветы Знаменского района, Троицкоросляйский сельсовет Сосновского района, Пичаевский сельсовет Пичаевского района).

Следует отметить, что за рассматриваемый период 2014 года решения о внесении изменений в уставы Александровского и Воронцовского сельсоветов Знаменского района представлялись на государственную  регистрацию два раза и в каждом случае было принято решение об отказе в государственной регистрации. При этом, каждый раз нарушения были связаны с порядком принятия муниципального правового акта. Решения о внесении изменений в устав Жидиловского сельсовета Мичуринского района также представлялись на государственную регистрацию два раза, но основаниями для отказа послужило сначала нарушение порядка принятия муниципального правового акта, а затем нарушения федерального законодательства.

Кроме того, в результате проведения антикорупционной экспертизы, в 9 уставах муниципальных образований и в 14 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы выявлен коррупциогенный фактор, который также послужил основанием для отказа в государственной регистрации.

Практически во всех случаях был выявлен коррупциогенный фактор, выражающийся в наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика) (Мучкапский район, Крюковский сельсовет Моршанского района, Татановский и Черняновский сельсоветы Тамбовского района, Озёрский и Сабуро-Покровский сельсоветы, Дмитриевский поссовет Никифоровского района, Заполатовский и Чащинский сельсоветы Мучкапского района, 4 сельсовета Ржаксинского района, 9 сельсоветов Жердевского района).

Помимо прочего, в решении о внесении изменений в устав Пичаевского сельсовета Пичаевского района Тамбовской области был выявлен коррупциогенный фактор, выражающийся в выборочном изменении объема прав, предусмотренный подпунктом «в» пункта 3 Методики.

Необходимо отметить, что отказы в государственной регистрации, принятые за рассматриваемый период, в судебном порядке не обжаловались, что говорит об обоснованности принятия указанных решений.

Анализируя причины отказов в государственной регистрации, можно прийти к выводу, что многие сельские поселения, расположенные в одном районе, допускают одни и те же нарушения в уставах (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы). Это касается как и порядка принятия, так и несоответствия отдельных положений устава федеральному законодательству.

Что же касается уставов городов и муниципальных районов, следует отметить, что данные муниципальные правовые акты в настоящее время стали разрабатываться более детально и грамотно, в связи с чем, за рассматриваемый период 2014 года было принято всего лишь 1 решение об отказе в государственной регистрации в отношении устава муниципального района.

Из перечня выявленных причин отказов в государственной регистрации следует, что одними из самых распространенных является нарушение срока принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) в окончательной редакции, а также опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении, в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования.

Вместе с тем, согласно части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении только в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

При этом, изменения, вносимые в устав муниципального образования только лишь в целях приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, вносятся крайне редко.

Помимо указанных изменений, в устав муниципального образования, как правило, вносятся изменения в соответствии с региональным законодательством, а чаще всего изменения, касающиеся структуры и разграничения полномочий органов местного самоуправления, которые вносятся по собственной инициативе органов местного самоуправления.

Обращаем внимание на то, что в указанном случае опубликование порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении необходимо.

Кроме того, опубликование вышеуказанных порядков при принятии устава муниципального образования всегда является обязательным. Случаи, когда опубликование таких порядков не обязательно, предусмотрены только для муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав. Соответственно, опубликование проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) без опубликования вышеназванных порядков, в случаях, когда они обязательны, является нарушением порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) и, следовательно, является основанием для отказа в государственной регистрации.

Ряд муниципальных образований порядок участия граждан в обсуждении проекта и порядок учета предложений объединяют в один порядок и публикуют его в соответствии с требованиями федерального законодательства вместе с проектом.

Другие муниципальные образования опубликовали только один из необходимых порядков: либо порядок учета предложений по проекту (город Мичуринск, Авдеевкий, Донской, Лысогорский, Орловский, Татановский, Суравский, Цнинский, Черняновский сельсоветы, Новолядинский поссовет Тамбовского района, Верхнеярославский, Троицковихляйский сельсоветы и Сосновский поссовет Сосновского района, Берёзовский и Подгорненский сельсоветы Уваровского района, Петровский сельсовет Петровского района) либо порядок участия граждан в его обсуждении (Ивановский сельсовет Мордовского района, Лёвинский сельсовет Моршанского района).

Также, следует обратить внимание на ошибки, допускаемые при опубликовании проекта устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав).

Информацию о том, что определенное печатное издание является официальным источником опубликования муниципальных правовых актов необходимо довести до всеобщего сведения. Без выполнения данного условия требование об официальном опубликовании можно считать невыполненным, в связи с чем требуется закрепление в уставе муниципального образования наименования конкретного печатного средства массовой информации, являющегося официальным источником опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования.

Кроме того, зачастую сельские поселения  публикуют проект муниципального правового акта тиражом, не достаточным для ознакомления населения муниципального образования с указанным проектом.

Тираж информационных средств массовой информации сельских поселений в среднем 50-150 экземпляров, иногда всего 2-50 (Пахотноугловский сельсовет Бондарского района, Егоровский сельсовет Пичаевского района, Глазковскийсельсовет Мичуринского района, Черняновский, Тулиновский, Челнавский сельсоветы Тамбовского района, Александровский, Сухотинский, Кузьминский, Никольский, Покрово-Марфинский сельсоветы Знаменского района, Петровский, Яблоновецкий, Крутовский, Покрово-Чичеринский, Плавицкий, Рахманиновский, Успеновский, Кочетовский, Красиловский сельсоветы Петровского района, Пустоваловский, Гавриловский сельсоветы Ржаксинского района, Алкужборковский, Екатерининский, Карельский, Лёвинский, Устьинский сельсоветы Моршанского района, Новоархангельский, Чернышевский сельсоветы Первомайского района, Спасский, Новоюрьевский, Мезинецкий, Большедороженский, Староюрьевский, Подгорненский, Спасский, Новиковский сельсоветы Староюрьевского района, Глуховский, Сергиевский сельсоветы Умётского района, Ивановский сельсовет Мордовского района). В печатных средствах массовой информации некоторых муниципальных образований тираж не указан совсем (Александровский и Лавровский сельсоветы Мордовского района).

Таким образом, нельзя говорить об обеспечении органами местного самоуправления возможности ознакомления граждан с порядком опубликования муниципальных правовых актов.

В ходе проведения сотрудниками Управления экспертизы поступивших на регистрацию документов, были выявлены и иные нарушения в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы), такие как:

- предоставление решения о внесении изменений в устав, скрепленного печатью местной администрации, а не печатью представительного органа муниципального образования в нарушение  части 3 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»  (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ) (Александровский сельсовет Знаменского района);

- несоблюдение установленного частью 1 статьи 3 Федерального закона     № 97-ФЗ 15-дневного срока направления принятых муниципальных правовых актов в регистрирующий орган (Гавриловский район, Сосновский поссовет Сосновского района, Берёзовский сельсовет Уваровского района, Красносвободненский сельсовет Тамбовского района, Екатериновский, Карельский, Лёвинский, Устьинский сельсоветы Моршанского района);

- опубликование муниципального правового акта о внесении изменений в устав в печатном средстве массовой информации, наименование которого отличается от наименования, закрепленного в уставе муниципального образования (Орловский сельсовет Тамбовского района);

- предоставление в регистрирующий орган копии решения о внесении изменений в устав вместо оригинала в нарушение части 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ (Александровский сельсовет Знаменского района).

Необходимо отметить и проблему, связанную со своевременным представлением в регистрирующий орган главами муниципальных образований Тамбовской области сведений об источнике и дате официального опубликования зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Согласно части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В указанной связи выявлены следующие нарушения:

- несоблюдение установленного 7-ми дневного срока опубликования зарегистрированного муниципального правового акта о внесении изменений в устав со дня его поступления из Управления (город Жердевка, Кирсановский район, Сосновский поссовет Сосновского  района, Алексеевский сельсовет Жердевского района, Красносвободненский сельсовет Тамбовского района, Поповский сельсовет Староюрьевского района, Козьмодемьяновский, Новоархангельский сельсовет Первомайского района, Весёловский сельсовет Моршанского района, Беломестнодвойнёвский сельсовет Тамбовского района);

- непредставление сведений об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), что не позволяет внести указанные сведения в государственный реестр уставов муниципальных образований (Староюрьевский район, Берёзовский, Подгорненский сельсоветы Уваровского района, Новиковский сельсовет Староюрьевского района, Петровский сельсовет Петровского района, Покрово-Марфинский сельсовет Знаменского района, Карпельский, Шмаровский сельсоветы Мордовского района, Староказинский сельсовет Мичуринского района, Андреевский, Зелёновский, Новослободской, Октябрьский, Советский сельсоветы Сосновского района, Крюковский сельсовет Моршанского района, Кузьмино-Гатьевский, Новосельцевский, Черняновский сельсоветы Тамбовского района,  Хоботовский сельсовет Первомайского района). Следует отметить, что данным муниципальным образованиям Управлением направлены информационные письма о необходимости предоставления вышеуказанных сведений;

- сведения об опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав)  направлены администрацией муниципального образования, тогда как частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ данная обязанность возложена на главу муниципального образования (город Жердевка).

Кроме того, зачастую в печатном средстве массовой информации, в котором опубликован зарегистрированный устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав) не указано где и кем он зарегистрирован (Гавриловский район, Александровский, Кузьминский сельсоветы Знаменского района, Лавровский сельсовет, Мордовский поссовет Мордовского района, Суравский сельсовет Тамбовского района, Скачихинский, Оржевский, Бибиковский сельсоветы Умётского района, Спасский сельсовет Староюревского района, Крутовский сельсовет Петровского района, Гавриловский сельсовет Ржаксинского района).

Важно помнить, что предоставление сведений об официальном опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) подтверждает факт вступления в силу указанных муниципальных правовых актов, при отсутствии данных сведений устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав) считается не вступившим в силу. 

Нарушение сроков, установленных федеральным законодательством, предоставление в регистрирующий орган неполного пакета документов, ошибочных сведений об опубликовании и другие вышеназванные нарушения и недостатки, зачастую являются не только препятствием в государственной регистрации, но и могут служить основанием для обращения в органы прокуратуры.

В ходе проведения правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Управление также выявляет нарушения юридико-технического характера:

- ошибочная ссылка на Закон Тамбовской области, не наделяющий данное муниципальное образование статусом муниципального образования;

- закрепление в положениях уставов муниципальных образований следующих словосочетаний: «в случае и порядке, предусмотренном настоящим Уставом», «другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с настоящим Уставом», «, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными настоящим Уставом», при этом соответствующие положения уставами не предусматриваются;

- при принятии устава муниципального образования признаются утратившими силу не все решения, которые вносили изменения в ранее действующий устав, либо неверно указываются реквизиты таких решений.

Особо следует отметить отдельные недостатки в работе представителей муниципальных образований по приведению в соответствие действующему законодательству уставов муниципальных образований, относящиеся также к юридико-техническому оформлению подготовки решений о внесении изменений в уставы:

- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов, ссылки на положения статей устава;

- при перечислении редакций Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми вносятся изменения, указываются не все редакции,  отсутствуют ссылки на конкретные нормативные правовые акты;

- при внесении в устав положений определенного федерального закона, который внес изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, вносятся не все положения, которые должны закрепляться в уставе соответствующего муниципального образования, либо вносятся изменения, которые применяются к другим видам муниципальных образований;

- не учитываются изменения, вносимые в Федеральный закон № 131-ФЗ, в Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- дублируются отдельные положения устава;

- нарушается сквозная нумерация структурных единиц устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав (статей, частей, пунктов);

- допускаются ссылки на несуществующие структурные единицы устава;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, имеющие прямое действие, носящие процедурный характер и не требующие закрепления в уставе муниципального образования.

В указанной связи следует отметить, что качество представляемых для государственной регистрации документов все еще остается на невысоком уровне.

С целью сокращения количества нарушений при регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), Управлением продолжается работа по проведению предварительного правового анализа проектов вышеуказанных муниципальных правовых актов. Данная практика доказала свою эффективность.

Так, за I полугодие 2014 года в Управление поступило 88 проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), из них 21 проект устава муниципального образования и 67 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

За указанный период  было рассмотрено 18 проектов уставов муниципальных образований и 62 проекта муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. По всем указанным проектам главам муниципальных образований были направлены соответствующие замечания.

Следует отметить, что замечания Управления были учтены в 11 уставах муниципальных образований и в 31 муниципальном правовом акте о внесении изменений в уставы.

Большинство замечаний по проектам уставов  муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) схожи с нарушениями, выявленными при рассмотрении муниципальных правовых актов, предоставленных на государственную регистрацию.

Вместе с тем, большинство проектов муниципальных правовых актов характеризуются следующими недостатками:

- проект содержит изменения процедурного характера, которые не обязательны для закрепления в уставе, при этом не предусматриваются существенные изменения, произошедшие в федеральном законодательстве и обязательные для закрепления в уставе муниципального образования;

- проект содержит изменения, которые вносятся не в те структурные единицы устава, в которые должны вноситься;

- проект дословно воспроизводит формулировки федеральных законов, в результате чего, в устав вносятся такие слова, как «в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Некоторые муниципальных образования принимают проекты уставов муниципальных образований в новой редакции.

Обращаем внимание на то, что такая форма принятия муниципального правового акта недопустима. Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ муниципальным образованием принимается устав, в который могут вноситься изменения муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав.

В случае принятия нового устава, необходимо признавать утратившим силу ранее действующий устав, решение, которым был принят устав и все последующие муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав.

За I полугодие 2014 года в 9 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы выявлено 10 коррупциогенных факторов, из них в 9 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики, выражающийся в наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), в одном проекте муниципального правового акта выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «в» пункта 3 Методики, выражающийся в выборочном изменении объема прав.

При этом, в 6 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы, принятых в окончательной редакции, коррупциогенные факторы устранены.

Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к  проектам муниципальных актов и муниципальным правовым актам, принятым в окончательной редакции, позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и будет способствовать поддержанию основного правового акта муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.

Активность муниципального нормотворчества находится в прямой зависимости от изменений федерального законодательства. Так, за Iполугодие 2014 года только в Федеральный закон № 131-ФЗ изменения вносились 4 раза. Таким образом, внесение изменений в уставы муниципальных образований происходит в постоянном режиме.

Следует отметить, что в последнее время значительно улучшилась работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с нормами федерального законодательства. При этом, как и прежде, государственная регистрация уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) носит заявительный характер, в связи с чем регистрирующий орган не уполномочен обязать глав муниципальных образований приводить в соответствие действующему законодательству уставы муниципальных образований. Однако Управление проводит работу по информированию глав муниципальных образований о последних изменениях федерального законодательства. Участились случаи, когда главы муниципальных образований приводят в соответствие законодательству уставы на основании протестов органов прокуратуры.

Учитывая динамично меняющееся законодательство, можно прийти к выводу, что актуальность устава муниципального образования может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год.

Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области. На данный момент отсутствуют случаи длительного невнесения изменений в уставы муниципальных образований.

В то же время, еще во многих муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений. Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко в них путаются, поскольку необходимо проанализировать все изменения, внесенные в устав и проводить работу с актуальной редакцией устава.

В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая все самые актуальные изменения законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия, при этом внимательнее относиться к работе по приведению устава муниципального образования в соответствие с действующим законодательством, тщательнее анализировать вносимые изменения.

Вместе с тем, по сравнению с Iполугодием 2013 года, в аналогичном периоде 2014 года количество принятых новых уставов муниципальных образований, значительно увеличилось.

Кроме того, существенно возросло количество обращений представителей муниципальных образований к сотрудникам Управления по разъяснению порядка принятия устава муниципального образования. 

Сотрудниками Управления оказывается методическая помощь главам муниципальных образований по всем, относящимся к регистрации вопросам, проводятся консультации, предоставляются образцы необходимых документов, брошюры, в которых указаны этапы государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы),  во избежание возможных недостатков при принятии устава  (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) в окончательной редакции, направляются замечания на проекты указанных муниципальных правовых актов.

В целях совершенствования деятельности в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также сокращения количества отказов в государственной регистрации, Управление на постоянной основе проводит выездные семинары в рамках мероприятия «День юстиции» в муниципальных образованиях, принимает участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, размещает необходимые методические материалы на сайте Управления (www.to68.minjust.ru), в том числе и информацию о последних изменениях федерального законодательства, образцы документов для государственной регистрации. На постоянной основе дорабатываются модельные уставы всех видов муниципальных образований Тамбовской области.

В настоящее время Управлением разработана памятка главам муниципальных образований с содержанием основных требований, которые следует учитывать при разработке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) и дальнейшей работе по их принятию, в которой также указаны типичные ошибки, допускаемые органами местного самоуправления.

Главам муниципальных образований систематически направляются информационные письма, где сообщается о необходимости внесения изменений в уставы муниципальных образований в соответствии с последними изменениями федерального законодательства и необходимости предоставления сведений об официальном опубликовании зарегистрированных уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

В результате проводимой совместной работы в настоящее время наблюдается повышение качества предоставляемых на государственную регистрацию документов.

Полагаем, что анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований, позволит в значительной мере предупредить и сократить количество указанных нарушений, связанных с противоречиями федеральному законодательству, с нарушением порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, а также с выявленными коррупциогенными факторами.

 

11 августа 2014 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).