Вы здесь

Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за II полугодие 2016 года

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»             (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон       № 97-ФЗ).

В соответствии с приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26), от  01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 9)Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) является территориальным органом уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере государственной регистрации уставовмуниципальных образований.

Устав муниципального образования, как основной правовой документ муниципального образования, является документом комплексного нормативного характера и выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований. И любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями, что влечет за собой необходимость их государственной регистрации для придания юридической силы.

Этим обусловлен тот факт, что государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно, и в настоящее время сводится, в основном, к регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Хотя в 8 случаях в отчетном периоде были зарегистрированы и новые уставы муниципальных образований (1 устав городского округа и 7 уставов сельских поселений).

В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:

1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставыКонституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской областина дату государственной регистрации;

2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

На территории Тамбовской области по состоянию на 31.12.2016 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 3516 уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (1623 действующих: из них 276 уставов, 1347 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

Во II полугодии 2016 года на государственную регистрацию поступило 130 муниципальных правовых актов, из них 5 уставов муниципальных образований и 125 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (во II полугодии 2015 года - 23 и 164 соответственно).

За рассматриваемый период зарегистрирован 131 муниципальный правовой акт, из них 8 уставов муниципальных образований и 123 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (во II полугодии 2015 года - 18 и 168 соответственно).

Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 4-х муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 2 % от общего количества рассмотренных документов (в аналогичном периоде прошлого года в отношении 4 уставов муниципальных образований и 11 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации во II полугодии 2016 года, их условно можно разделить на 2 категории: противоречие федеральному законодательству и нарушение порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав. Необходимо отметить, что коррупциогенные факторы во II полугодии 2016 года не выявлялись.

Три решения об отказе в государственной регистрации имели сразу два выше указанных основания для отказа.

За рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 3 решения об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов:

1) в нарушение требований федерального законодательства отсутствие запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в отношении главы муниципального образования (Бондарский сельсовет Бондарского района);

2) несоответствие гарантий осуществления полномочий главы муниципального образования федеральному законодательству (Бондарский и Пахотноуловский сельсоветы Бондарского района, Бокинский сельсовет Тамбовского района);

3) противоречие федеральному законодательству в части установления момента вступления в силу решения о внесении изменений в устав (Пахотноугловский сельсовет Бондарского района).

Помимо перечисленных нарушений федерального законодательства, в ходе проверки документов, представленных на государственную регистрацию, также выявлено нарушение регионального законодательства в части отсутствия в уставе муниципального образования размера выплаты на оздоровление главе муниципального образования, право на которое на основании пункта 2 статьи 4.1 Закона № 399-З может предоставляться только уставом муниципального образования (Бокинский сельсовет Тамбовского района).

Обращаем Ваше внимание, что Федеральным законом от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 494-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон № 97-ФЗ, согласно которым проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области теперь проводится на дату государственной регистрации.

Все 4 решения об отказе в государственной регистрации, принятые во II полугодии 2016 года в качестве оснований для отказа имели несоблюдение порядка принятия муниципальных правовых актов. А именно:

1) опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Сулакский сельсовет Умётского района,Бокинский сельсовет Тамбовского района,Пахотноугловский сельсовет Бондарского района);

2) принятие муниципального правового акта о внесении изменений в устав с нарушением тридцатидневного срока с момента опубликования его проекта до дня рассмотрения вопроса о принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав в окончательной редакции (Бондарский сельсовет Бондарского района);

3) отсутствие возможности установить точную дату принятия устава муниципального образования, исходя из представленных на государственную регистрацию документов (Пахотноугловский сельсовет Бондарского района).

На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.

 Отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы в судебном порядке на основании главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Во II полугодии 2016 года отказы в государственной регистрации в судебном порядке не обжаловались.

В текущем периоде 3 устава и 13 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (во II полугодии 2015 года 6 и 31 соответственно).

Одновременно, в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы, Управлением выявлен ряд нарушений юридико-технического характера:

- в преамбуле муниципального правового акта о внесении изменений в устав при перечислении редакций Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми вносятся изменения, указываются не все редакции, либо указываются редакции, на основании которых в устав ранее уже вносились соответствующие изменения;

- дословно воспроизводятся формулировки федеральных законов, в результате чего, в устав вносятся такие слова, как «в соответствии с настоящим Федеральным законом», «законом субъекта Российской Федерации», «уставами муниципальных образований»;

- нарушается логика изложения текста;

- в уставы муниципальных образований включаются ссылки на положения устава, в то время как соответствующие положения в уставах отсутствуют;

- вносятся изменения в несуществующие структурные единицы устава муниципального образования;

- в уставе муниципального образования нарушается сквозная нумерация его структурных единиц (статьи, части, пункты);

- дублируются отдельные положения устава;

- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов;

- вносятся нормы федерального законодательства в уставы муниципальных образований, имеющие прямое действие, носящие процедурный характер и не требующие закрепления в уставе муниципального образования;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, которые уже были внесены ранее;

- в уставах муниципальных образований устанавливается правовой статус членов выборных органов местного самоуправления, при отсутствии в структуре органов местного самоуправления выборных органов местного самоуправления, к примеру: наряду с установлением гарантий осуществления полномочий депутата представительного органа, главы муниципального образования, устанавливаются гарантии и членам выборных органов местного самоуправления.

Опыт осуществления Управлением государственной регистрации показал, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии создания правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.

Так, Управлением проводится работа по проведению предварительного правового анализа проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. За II полугодие 2016 года в Управление поступило 58 проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), из них 3 проекта уставов муниципальных образований и 55 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, рассмотрено 2 проекта устава и 56 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, по всем направлены соответствующие замечания.

Анализируя документы, представленные на государственную регистрацию, предварительно прошедшие правовой анализ и антикоррупционную экспертизу на стадии проектов, следует отметить, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются при их принятии в окончательной редакции.

Большинство замечаний по проектам уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) аналогичны выявленным при рассмотрении муниципальных правовых актов, представленных на государственную регистрацию.

По состоянию на 31.12.2016 принято с учетом замечаний Управления 3 устава и 55 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проектов уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы практически не содержат нарушений действующего законодательства.

Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.

Актуальность уставов муниципальных образований может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области, лишь Первомайский поссовет Первомайского района и Умётский поссовет Умётского района не актуализировали уставы в 2016 году, а также ряд муниципальных образований приводили свои уставы в соответствие с действующим законодательством лишь 1 раз.

Анализ состояния законности уставов муниципальных образований приводится в приложении № 1 к анализу отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за II полугодие 2016 года.

Во многих муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые еще в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений (отдельные муниципальные образования Жердевского, Инжавинского, Кирсановского, Мордовского, Сампурского, Староюрьевского районов и Тамбов). Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко в них путаются, поскольку необходимо проанализировать все изменения, внесенные в устав и проводить работу с актуальной редакцией устава.

Для сведения сообщаем, что актуальную редакцию уставов муниципальных образований можно посмотреть на сайте http://zakon.skli.ru/ во вкладке «реестр уставов муниципальных образований».

В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая последние изменения законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия, при этом, тщательнее анализировать вносимые изменения.

В целях оказания содействия в обеспечении органами местного самоуправления соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу, оказывает следующую методическую и практическую помощь:

1) проведение мониторинга изменений законодательства (федерального и регионального) в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований. Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru);

2) направление информационных писем главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства (в отчетном периоде направлено 21 письмо);

3) участие в разработке проектов региональных законов по вопросам организации местного самоуправления в Тамбовской области:

- «Об организации местного самоуправления в Тамбовской области», разработанного управлением по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области;

- «О перечнях муниципальных районов и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным»;

Сотрудники Управления принимали активное участие в разработке приведенных выше законов области, их согласовании, заседаниях профильных комитетов Тамбовской областной Думы по рассмотрению их на проектной стадии, участвовали в их обсуждении, проводили их предварительный правовой анализ.

4) консультирование по телефону, на личном приеме и посредством сети «Интернет» (на страницах официального сайта Управления в сети «Интернет» должностные лица местного самоуправления и граждане имеют возможность задавать интересующие их вопросы и в режиме онлайн получать на них квалифицированные ответы, а также давать им собственную оценку, однако, следует отметить, что до настоящего времени должностные лица таким правом не воспользовались);

5) участие в «Днях юстиции» в муниципальных образованиях. Во II полугодии 2016 года было проведено одно мероприятие;

6) направление информации об уставах муниципальных образований, которые длительное время не приводятся в соответствие с федеральным и региональным законодательством, по запросам прокуратуры области для принятия мер прокурорского реагирования.

7) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований, в том числе совместно с представителями прокуратуры Тамбовской области, - во II полугодии 2016 года проведена 1 видеоконференция.

Кроме того, на стенде Управления размещены образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.

Существенно возросло количество обращений представителей муниципальных образований к сотрудникам Управления по разъяснению действующего законодательства и порядка принятия устава муниципального образования.

Начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления систематически принимает участие в проведении лекционных занятий по вопросам уставного нормотворчества и антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований на курсах повышения квалификации муниципальных служащих «Актуальные вопросы организации деятельности органов местного самоуправления», реализуемой Тамбовским филиалом РАНХиГС, такая практика существует уже не первый год: во II полугодии 2016 года проведена 1 лекция.

Кроме вышесказанного, хочется отметить сложившуюся практику взаимодействия с прокуратурой области. Прокуратурой области и Управлением проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, в прокуратуру области ежемесячно направляются заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами. Осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления, совместно разрабатываются методический рекомендации.

Реализация вышеперечисленных мер способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.

Информируем также о том, что Федеральным законом № 494-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон № 97-ФЗ, согласно которым для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования не предусмотрено представление в регистрирующий орган новой редакции положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями, а также зарегистрированного устава муниципального образования, в связи с отменой требования о проставлении отметки о зарегистрированных изменениях в устав, упразднены положения, касающиеся выдачи свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

Федеральный закон № 97-ФЗ дополнен статьей 5.1, регулирующей порядок выдачи заверенной копии устава муниципального образования, заверенной копии муниципального правого акта о внесении изменений в устав муниципального образования в случае утраты подлинника.

Также сообщаем, что в настоящее время для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в двух экземплярах предусмотрено предоставление только муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, остальные документы представляются в одном экземпляре.

Положения Федерального закона № 97-ФЗ дополнены основаниями для возврата главе муниципального образования устава, муниципального правового акта о внесении изменений. А именно:

1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;

2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;

3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган не уполномоченным лицом.

Частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ закреплено право главы муниципального образования отозвать документы, представленные для государственной регистрации, до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации. Четко определен порядок выдачи дубликата устава (акта о внесении изменений в него) в случае утраты подлинника.

С учетом внесенных в часть 4 статьи 44 и пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗизменений в случае принятия решения о внесении изменений в Устав в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава (Основного Закона) Тамбовской области Российской Федерации или законов Тамбовской области в целях приведения Устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами не требуется:

- официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту решения о внесении изменений и дополнений в Устав, а также порядка участия граждан в его обсуждении;

- проведение публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений и дополнений в Устав.

Помимо этого, Федеральным законом № 494-ФЗ статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положениями, согласно которым приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Следует отметить, что государственная регистрация уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) носит заявительный характер, в связи с чем, регистрирующий орган не уполномочен обязывать глав муниципальных образований приводить в соответствие действующему законодательству уставы муниципальных образований.

В то же время, на основании подпункта 28 пункта 6 Положения об Управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом № 26, Управление наделено правом направления в органы прокуратуры информации о случаях непредставления главой муниципального образования либо лицом, исполняющим его обязанности, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на государственную регистрацию, в связи с чем, Управлением планируется проведение постоянного контроля состояния законности уставов муниципальных образований и направление соответствующей информации в прокуратуру Тамбовской области.

Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также изменений федерального законодательства позволит органам местного самоуправления предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.


ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

к анализу отказов

в государственной регистрации

уставов муниципальных образований

за II полугодие 2016 года

 

Анализ состояния законности уставов муниципальных образований

 

1) в Первомайском районе: Первомайский поссовет (дата последней регистрации 01.12.2015), 07.02.2017 поступили документы на государственную регистрацию,

2) в Умётском районе: Умётский поссовет (дата последней регистрации 27.05.2015);

3) в Староюрьевском районе: Поповский сельсовет (дата последней регистрации 25.03.2016);

4) в Токарёвском районе: Абакумовский сельсовет (дата последней регистрации 31.03.2016); Александровский сельсовет  (дата последней регистрации 31.03.2016); Безукладовский сельсовет (дата последней регистрации 31.03.2016); Гладышевский сельсовет  (дата последней регистрации 31.03.2016); Даниловский сельсовет  (дата последней регистрации 31.03.2016); Полетаевский сельсовет  (дата последней регистрации 31.03.2016); Сергиевский сельсовет (дата последней регистрации 31.03.2016); Троицкоросляйский сельсовет (дата последней регистрации 31.03.2016); Чичеринский сельсовет (дата последней регистрации 31.03.2016). Все указанные сельские поселения Токарёвского района14.02.2017 представили документы на государственную регистрацию;

 

5) Токарёвский район (дата последней регистрации 31.03.2016), 14.02.2017 поступили документы на государственную регистрацию.

 

Яндекс.Метрика

 

-->
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).