Вы здесь

Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за I полугодие 2016 года

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон       № 97-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 88 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 88), от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26) Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) является территориальным органом уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере государственной регистрации уставовмуниципальных образований.

Устав муниципального образования, как основной правовой документ муниципального образования, является документом комплексного нормативного характера и выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований. И любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями, что влечет за собой необходимость их государственной регистрации для придания юридической силы.

Этим обусловлен тот факт, что государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно, и в настоящее время сводится, в основном, к регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Хотя в 11 случаях в отчетном периоде были зарегистрированы и новые уставы муниципальных образований (3 устава муниципальных районов и 8 уставов сельских поселений).

В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:

1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области;

2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

На территории Тамбовской области по состоянию на 30.06.2016 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 3383 уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (1586 действующих: из них 277 уставов, 1309 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

ЗаI полугодие 2016 года на государственную регистрацию поступило 242 муниципальных правовых акта, из них 18 уставов муниципальных образований и 224 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (в Iполугодии 2015 года - 19 и 175 соответственно).

За рассматриваемый период зарегистрировано 205 муниципальных правовых актов, из них 11 уставов муниципальных образований и 194 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в Iполугодии 2015 года - 19 и 133 соответственно).

Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 5-ти уставов муниципальных образований и 18 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 9,5 % от общего числа поступивших муниципальных правовых актов (в аналогичном периоде прошлого года в отношении 3 уставов муниципальных образований и 27 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

В текущем периоде 3 устава и 8 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (в Iполугодии 2015 года 2 и 5 соответственно).

Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации в Iполугодии 2016 года, их условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), а также наличие коррупциогенных факторов.

Следует отметить, что 16 решений об отказе в государственной регистрации имели сразу несколько разных оснований для отказа.

Так, за рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 5 решений об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных образований и 13 решений об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Противоречия выражались в следующем:

1) несоответствие федеральному законодательству перечня вопросов местного значения муниципального образования (Сампурский район, Цнинский сельсовет Тамбовского района, Скачихинский сельсовет Умётского района);

2) несоответствие положений, касающихся досрочного прекращения полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления федеральному законодательству (Цнинский сельсовет Тамбовского района,);

3) несоответствие запретов для главы, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе требованиям части 7 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ (Сампурский район, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

4) установление запрета в отношении депутата представительного органа поселения, в то время как указанный запрет установлен только в отношении депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов (Знаменский поссовет Знаменского района, Пахотноугловский сельсовет Бондарского района, Пересыпкинский сельсовет Гавриловского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района, Петровский сельсовет Петровского района, Вишневский сельсовет Староюрьевского района, Озёрский сельсовет Никифоровского района);

5) несоответствие гарантий осуществления полномочий главы муниципального образования требованиям федерального законодательства (Кузьминский сельсовет Знаменского района, Берёзовский, Бибиковский, Скачихинский сельсоветы Умётского района, Новосельцевский, Стрелецкий сельсоветы Тамбовского района, Грязновский сельсовет Сосновского района, Новоникольский сельсовет Мичуринского района);

6) отсутствие в уставе муниципального образования размера выплаты на оздоровление главе муниципального образования, в то время как согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований (Фёдоровский сельсовет Сосновского района, Новосельцевский, Стрелецкий сельсоветы Тамбовского района);

7) несоответствие положений, касающихся отрешения от должности главы муниципального образования требованиям статьи 74 Федерального закона               № 131-ФЗ (Сампурский район, Скачихинский сельсовет Умётского района);

8) неверное указание срока обращения в суд главы муниципального образования в нарушение части 17 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ (Кузьминский сельсовет Знаменского района);

9) несоответствие полномочий администрации муниципального образования требованиям федерального законодательства (Сампурский район);

10) в нарушение требований федерального законодательства в уставе муниципального образования не определен конкретный орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия, предусмотренные частью 2 статьи 18 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Озёрский сельсовет Никифоровского района);

11) несоответствие положений, касающихся проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов и экспертизы муниципальных правовых актов части 6 статьи 7 и части 4 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ (Скачихинский сельсовет Умётского района);

12) несоответствие перечня имущества, которое может находиться в собственности сельсовета положениям статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ (Лукинский сельсовет Ржаксинского района);

13)  несоответствие положений, касающихся опубликования проекта местного бюджета части 6 статьи 52 Федерального закона № 131-ФЗ (Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района);

14) неверное указание на вступление в силу устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав), либо его отдельных положений в нарушение части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Пахотноугловский сельсовет Бондарского района, Цнинский сельсовет Тамбовского района, Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района).

Помимо перечисленных нарушений федерального законодательства, в ходе проверки документов, представленных на государственную регистрацию, также были выявлены следующие нарушения регионального законодательства:

1) установление в уставе муниципального образования гарантий осуществления полномочий для депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе на основании Закона Тамбовской области от 02.07.2008 № 399-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Тамбовской области» (далее – Закон № 399-З), в то время, как в муниципальном образовании все депутаты осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района,);

2)несоответствие гарантий осуществления полномочий главы муниципального образования требованиям регионального законодательства (Берёзовский, Бибиковский, Скачихинский сельсоветы Умётского района, Новосельцевский, Стрелецкий сельсоветы Тамбовского района, Кузьминский сельсовет Знаменского района, Грязновский сельсовет Сосновского района, Новоникольский сельсовет Мичуринского района);

3) отсутствие в уставе муниципального образования размера выплаты на оздоровление главе муниципального образования, право на которую на основании пункта 2 статьи 4.1 Закона № 399-З может предоставляться уставом муниципального образования (Фёдоровский сельсовет Сосновского района, Новосельцевский, Стрелецкий сельсоветы Тамбовского района).

В ходе проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в I полугодии 2016 года было принято 2 решения об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных образований и 12 решений об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Основаниями послужило следующее:

1) опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении, в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Цнинский сельсовет Тамбовского района, Кузьминский и Никольский сельсоветы Знаменского района, Новоникольский и Стаевский сельсоветы Мичуринского района, Петровский сельсовет Петровского района, Лукинский сельсовет Ржаксинского района, Перкинский и Фёдоровский сельсоветы Сосновского района);

2)  принятие устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) с нарушением тридцатидневного срока с момента опубликования его проекта до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) в окончательной редакции (Знаменский поссовет Знаменского района, Вишневский сельсовет Староюрьевского района, Пахотноугловский сельсовет Бондарского района, Пересыпкинский сельсовет Гавриловского района);

3) отсутствие возможности установить точную дату принятия устава муниципального образования исходя из представленных на государственную регистрацию документов (Сампурский район);

4) несоблюдение кворума депутатов представительного органа муниципального образования при принятии устава муниципального образования в нарушение требований части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ (Цнинский сельсовет Тамбовского района).

В ходе проведения проверки представленных документов была проведена антикорупционная экспертиза, по результатам которой в 11 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы выявлены коррупциогенные факторы, которые также послужили основанием для отказа в государственной регистрации.

Чаще всего выявлялся коррупциогенный фактор, выражающийся в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика) (Новосельцевский, Стрелецкий сельсоветы Тамбовского района, Кузьминский сельсовет Знаменского района, Новоникольский сельсовет Мичуринского района), а также коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики – нормативные коллизии (Богдановский, Лукинский сельсоветы Ржаксинского района, Перкинский сельсовет Сосновского района, Грязновский, Фёдоровский сельсоветы Сосновского района).

Помимо прочего, были выявлены коррупциогенные факторы, выражающиеся в нарушении компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт «д» пункта 3 Методики – Сабуро-Покровский сельсовет Никифоровского района), а также в определении компетенции по формуле «вправе» - диспозитивном установлении возможности совершения органами местного самоуправления действий в отношении граждан (подпункт «б» пункта 3 МетодикиОзёрский сельсовет Никифоровского района).

Практически во всех случаях коррупциогенные факторы, выявленные в I полугодии 2016 года, проявлялись в закреплении в уставах муниципальных образований неверных гарантий осуществления полномочий глав и депутатов представительных органов муниципальных образований, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом № 399-З. В некоторых случаях закреплялись права на получение выплат, однако не  устанавливался их размер, либо отдельные положения устава закрепляли различные размеры одной и той же выплаты.

Анализируя причины отказов в государственной регистрации, прослеживается дублирование сельскими поселениями, входящими в состав одного района, одних и тех же нарушений в уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы. Это касается как порядка принятия, так и несоответствия отдельных положений федеральному и региональному законодательству и выявляемых коррупциогенных факторов.

 Необходимо отметить, что отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы в судебном порядке на основании главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В I полугодии 2016 года отказы в государственной регистрации в судебном порядке не обжаловались.

На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.

Следует обратить внимание на ошибки, допускаемые при опубликовании проекта устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав).

Информация о том, что определенное печатное издание является официальным источником опубликования муниципальных правовых актов, должна быть доведена до всеобщего сведения, в связи с чем, в уставе муниципального образования требуется закрепление наименования конкретного средства массовой информации, являющегося официальным источником опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования. Без выполнения данного условия требование об официальном опубликовании можно считать невыполненным.

На сегодняшний день все уставы муниципальных образований соответствуют указанному требованию. В то же время, зачастую поселения публикуют проект муниципального правового акта тиражом, не достаточным для ознакомления населения муниципального образования с указанным проектом.

Необходимо отметить и проблему, связанную со своевременным представлением в регистрирующий орган главами муниципальных образований Тамбовской области сведений об источнике и дате официального опубликования зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Важно помнить, что предоставление сведений об официальном опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) подтверждает факт вступления в силу указанных муниципальных правовых актов. Отсутствие информации об опубликовании не позволяет обеспечить актуальность и полноту содержания государственного реестра уставов муниципальных образований, ведение которого осуществляет Управление, размещенного в открытом доступе в сети «Интернет» на сайте http://zakon.scli.ru.

В то же время, некоторые муниципальные образования долгое время не представляют указанные сведения. Таким муниципальным образованиям Управлением направляются информационные письма о необходимости предоставления вышеуказанных сведений. Стоит отметить, что в случае длительного непредставления сведений об  опубликовании, указанная информация со списком соответствующих муниципальных образований направляется в органы прокуратуры. Такая практика уже имеется и доказала свою эффективность.

Примеры вышеперечисленных нарушений содержатся в приложении № 1 к анализу отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за I полугодие 2016 года.

В ходе рассмотрения сотрудниками Управления поступивших на регистрацию документов, были выявлены и иные нарушения в уставах муниципальных образований (муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы):

- указание в решении о принятии устава муниципального образования на опубликование устава в печатном средстве массовой информации, наименование которого отличается от наименования, закрепленного в уставе муниципального образования, тогда как частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (в который входит и название печатного средства массовой информации), устанавливается уставом муниципального образования (Скачихинский сельсовет Умётского района);

- нарушение срока проведения публичных слушаний, установленного в уставе муниципального образования (Цнинский сельсовет Тамбовского района).

Одновременно, в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы, Управлением выявлен ряд нарушений юридико-технического характера:

- в преамбуле муниципального правового акта о внесении изменений в устав при перечислении редакций Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми вносятся изменения, указываются не все редакции,  либо указываются редакции, на основании которых в устав ранее уже вносились соответствующие изменения;

- не учитываются изменения, вносимые в Федеральный закон от 02.03.2007     № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Закон Тамбовской области от 04.07.2007 № 223-З «О муниципальной службе в Тамбовской области»;

- при внесении в устав изменений, вносятся изменения, которые применяются к другим видам муниципальных образований;

- дословно воспроизводятся формулировки федеральных законов, в результате чего, в устав вносятся такие слова, как «в соответствии с настоящим Федеральным законом», «законом субъекта Российской Федерации», «уставами муниципальных образований»;

- нарушается логика изложения текста;

- в уставы муниципальных образований включаются ссылки на положения  устава, в то время как соответствующие положения в уставах отсутствуют;

- вносятся изменения в несуществующие структурные единицы устава муниципального образования;

- в уставе муниципального образования нарушается сквозная нумерация его структурных единиц (статьи, части, пункты);

- дублируются отдельные положения устава;

- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов;

- при принятии устава муниципального образования признаются утратившими силу не все решения, которые вносили изменения в ранее действующий устав, либо неверно указываются реквизиты таких решений, не признается утратившим силу решение о принятии устава;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, имеющие прямое действие, носящие процедурный характер и не требующие закрепления в уставе муниципального образования;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, которые уже были внесены ранее;

- в уставах муниципальных образований устанавливается правовой статус членов выборных органов местного самоуправления, при отсутствии в структуре органов местного самоуправления выборных органов местного самоуправления, к примеру: наряду с установлением гарантий осуществления полномочий депутата представительного органа, главы муниципального образования, устанавливаются гарантии и членам выборных органов местного самоуправления.

Следует отметить, что на основании пункта 12 Методических рекомендаций по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных Приказом 88, Управление вправе возвращать главе муниципального образования документы, представленные на государственную регистрацию, с указанием причин возврата в случаях:

- представления неполного перечня документов, указанных в статье 3 Федерального закона  97-ФЗ;

- если представленные документы не соответствуют требованиям, предъявляемым статьей 3 Федерального закона  97-ФЗ;

- если документы отозваны главой муниципального образования.

В текущем году главами муниципальных образований были отозваны с государственной регистрации 5 решений о внесении изменений в уставы с прилагаемым пакетом документов.

 Опыт осуществления Управлением государственной регистрации показал, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии создания правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.

Так, Управлением проводится работа по проведению предварительного правового анализа проектов вышеуказанных муниципальных правовых актов. За рассматриваемый период 2016 года в Управление поступило 125 проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), из них 14 проектов уставов муниципальных образований и 111 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

В указанном периоде рассмотрено 15 проектов уставов и 116 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. По всем указанным проектам были направлены соответствующие замечания.

За рассматриваемый период в большинстве рассмотренных документов были выявлены не только противоречия федеральному и региональному законодательству, но и  коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами «а», «д», «и» пункта 3 Методики, выражающиеся в:

- отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц);

- нарушении компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

- наличии внутренних противоречий между нормами, создающих для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Так, в I полугодии 2016 года  коррупциогенные факторы выявлены в 15 проектах уставов муниципальных образований и в 50 проектах решений о внесении изменений в уставы.

Анализируя документы, представленные на государственную регистрацию, прошедшие правовой анализ  и антикоррупционную экспертизу на стадии проектов, следует отметить, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются при их принятии в окончательной редакции.

Большинство замечаний по проектам уставов  муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) аналогичны выявленным при рассмотрении муниципальных правовых актов, предоставленных на государственную регистрацию.

По состоянию на 30.06.2016 принят с учетом замечаний Управления 71 устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проекта уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы практически не содержат нарушений действующего законодательства.

Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к  проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.

Следует отметить, что государственная регистрация уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) носит заявительный характер, в связи с чем, регистрирующий орган не уполномочен обязывать глав муниципальных образований приводить в соответствие действующему законодательству уставы муниципальных образований.

В то же время, на основании подпункта 28 пункта 6 Положения об Управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом № 26, Управление наделено правом направления в органы прокуратуры информации о случаях непредставления главой муниципального образования либо лицом, исполняющим его обязанности, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на государственную регистрацию.

Учитывая динамично меняющееся законодательство, можно прийти к выводу, что актуальность устава муниципального образования может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области.

Однако на сегодняшний день существуют муниципальные образования, которые в 2016 году не приводили свои уставы в соответствие с федеральным законодательством (приложение № 2 к анализу отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за I полугодие 2016 года).

Кроме того, еще во многих муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений (отдельные муниципальные образования Жердевского, Инжавинского, Кирсановского, Мордовского, Сампурского, Староюрьевского районов, города Моршанск и Тамбов). Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко в них путаются, поскольку необходимо проанализировать все изменения, внесенные в устав и проводить работу с актуальной редакцией устава.

В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая последние изменения законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия, при этом, тщательнее анализировать вносимые изменения.

Следует отметить, что количество принятых новых уставов муниципальных образований в последнее время значительно увеличилось.

С учетом изменений федерального и вслед за ним регионального законодательства, касающихся гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в I полугодии 2016 года шел процесс массового приведения уставов муниципальных образований в соответствие с указанными изменениями.

Без закрепления конкретных гарантий в уставе муниципального образования предоставление их обозначенным должностным лицам не представляется возможным. Документом, порождающим возникновение непосредственного субъективного права на получение вышеуказанных гарантий, является устав муниципального образования.

С целью единообразного применения норм федерального и регионального законодательства Управлением совместно с прокуратурой Тамбовской области по данному вопросу были подготовлены соответствующие методические рекомендации, согласно которым, в уставе муниципального образования должен быть установлен перечень и объем предоставляемых в конкретном муниципальном образовании гарантий из числа предусмотренных федеральным и областным законодательством. 

В рассматриваемом периоде уставы муниципальных образований претерпели изменения также в связи с произошедшими изменениями, касающимися дополнительных гарантий муниципальным служащим. Так, в Закон Тамбовской области от 04.07.2007 № 223-З «О муниципальной службе в Тамбовской области», которым такие дополнительные гарантии определены, были внесены изменения в части увеличения размера выплаты на оздоровление муниципальным служащим, что повлекло за собой и изменение уставов муниципальных образований, поскольку указанные гарантии предоставляются в соответствии с уставом муниципального образования.

На сегодняшний день приходится констатировать тот факт, что качество муниципальных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, оставляет желать лучшего, что свидетельствует о недостаточно высоком уровне правовой грамотности должностных лиц местного самоуправления (в основном в городских и сельских поселениях), а зачастую и отсутствие специалистов, имеющих юридическое образование. С целью решения данной проблемы в отдельных муниципальных районах принято решение о закреплении в администрациях районов специалистов, которые оказывают юридическую помощь в подготовке уставов и изменений в уставы поселений, готовят типовые проекты, а также их сбор и представление на государственную регистрацию в Управление на основании доверенностей от глав муниципальных образований. Такое межмуниципальное взаимодействие положительно сказывается на качестве принимаемых в сельских поселениях муниципальных правовых актов.

В числе причин также следует отметить динамичное развитие законодательства в сфере местного самоуправления, причем не только на федеральном, но и на региональном уровне, поскольку в настоящее время большое количество полномочий в регулировании данной сфере отдано на уровень субъектов Российской Федерации (по закреплению дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями; по перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.)

В целях оказания содействия в обеспечении органами местного самоуправления соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу, оказывает следующую методическую и практическую помощь:

1) проведение мониторинга изменений законодательства (федерального и регионального)  в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований. Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru)  (в отчетном периоде подготовлены рекомендации по внесению изменений в уставы муниципальных образований на основании 5-ти федеральных законов);

2) направление информационных писем главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства (в отчетном периоде направлено 60 писем);

3) участие в разработке проектов региональных законов по вопросам организации местного самоуправления в Тамбовской области:

- «Об организации местного самоуправления в Тамбовской области», разработанного управлением по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области;

- «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О порядке формирования органов местного самоуправления в Тамбовской области» (принят  09.03.2016). Данный законопроект был разработан с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2015  № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»;

- «О внесении изменения в статью 1 Закона Тамбовской области «О закреплении за сельскими поселениями Тамбовской области вопросов местного значения» (принят 09.03.2016). Данный законопроект был разработан в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным в части исключения из закрепленных за сельскими поселениями вопросов местного значения вопросов организации и осуществления мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Сотрудники Управления принимали активное участие в разработке всех приведенных выше законов области, их согласовании, заседаниях профильных комитетов Тамбовской областной Думы по рассмотрению их на проектной стадии, участвовали в их обсуждении, проводили их предварительный правовой анализ.

4) консультирование по телефону, на личном приеме и посредством сети «Интернет» (на страницах официального сайта Управления в сети «Интернет» должностные лица местного самоуправления и граждане имеют возможность задавать интересующие их вопросы и в режиме онлайн получать на них квалифицированные ответы, а также давать им собственную оценку, однако, следует отметить, что до настоящего времени должностные лица таким правом не воспользовались);

5) участие в «Днях юстиции» в муниципальных образованиях. В I полугодии 2016 года было проведено одно мероприятие;

6) публикации в местных и региональных средствах массовой информации информационных и праворазъяснительных материалов по отдельным вопросам организации местного самоуправления и регистрации уставов муниципальных образований;

7) направление информации об уставах муниципальных образований, которые длительное время не приводятся в соответствие с федеральным и региональным законодательством, по запросам прокуратуры области для принятия мер прокурорского реагирования.

С целью информирования органов местного самоуправления о последних изменениях законодательства в сфере местного самоуправления в июне текущего года была размещена на сайте Управления в сети «Интернет» статья: «Деятельность органов юстиции по обеспечению законности уставов муниципальных образований».

Кроме того, по итогам рабочего визита 15 июня 2016 года  в г. Тамбов делегации, возглавляемой директором Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России А.А.Корнеевым, для изучения практики реализации государственной политики в сфере территориального устройства Российской Федерации, организации местного самоуправления, а также обеспечения единства правового пространства на территории Тамбовской области, была опубликована статья в общественно-политической газете «Тамбовская жизнь» и на сайте сетевого издания «Тамбовская жизнь»: «С рабочим визитом в Тамбов», освещающая данное мероприятие.

В ходе визита была проведена рабочая встреча с заместителем главы администрации Тамбовской области О.О. Ивановым, начальником управления по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области А.М. Дерябиным, с участием начальника Управления Минюста России по Тамбовской области А.В. Турецких, где обсуждались проблемы, с которыми сталкивается Тамбовская область при реализации федерального законодательства в сфере организации местного самоуправления, а также связанные с ведением федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Также представители Минюста России посетили администрацию Петровского района, где обсудили ряд конструктивных предложений по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, направленных на поддержку и развитие сельских территорий;

8) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований, в том числе совместно с представителями прокуратуры Тамбовской области, - в июне текущего года проведена 1 видеоконференция. По итогам проведенной видеоконференции было принято решение совместно Управлению и прокуратуре области с целью оказания методической помощи органам местного самоуправления проанализировать специальное законодательство на предмет полноты регулирования данных вопросов в уставах муниципальных образований области и соответствующие рекомендации направить органам местного самоуправления.

Кроме того, на стенде Управления размещены образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.

В феврале 2016 года была актуализирована памятка главам муниципальных образований, которая выдается главам муниципальных образований и содержит краткое описание основных этапов принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также Методические рекомендации по подготовке проектов уставов, принятию и государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Существенно возросло количество обращений представителей муниципальных образований к сотрудникам Управления по разъяснению действующего законодательства и порядка принятия устава муниципального образования. 

Начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления систематически принимает участие в проведении лекционных занятий по вопросам уставного нормотворчества и антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований на курсах повышения квалификации муниципальных служащих «Актуальные вопросы организации деятельности органов местного самоуправления», реализуемой Тамбовским филиалом РАНХиГС,  такая практика существует уже не первый год: за 6 месяцев 2016 года проведено 4 лекции.

Кроме вышесказанного, хочется отметить сложившуюся практику взаимодействия с прокуратурой области. Прокуратурой области и Управлением проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, в прокуратуру области ежемесячно направляются заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами. Осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления.

Реализация вышеперечисленных мер способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.

Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований, позволит органам местного самоуправления  предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

к анализу отказов

в государственной регистрации

уставов муниципальных образований

за I полугодие 2016 года

 

 

Анализ предоставления сведений об опубликовании  уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы

 

Согласно части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав в течение семи дней со дня его поступления из Управления. В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 97-ФЗ глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) обязан направить в Управление сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав). Однако вышеуказанные требования соблюдаются не всеми главами муниципальных образований.

В указанной связи выявлены следующие нарушения:

- превышение установленного 7-ми дневного срока опубликования зарегистрированного устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) со дня его поступления из Управления после государственной регистрации (Екатериновский сельсовет Моршанского района, Марьинский сельсовет Кирсановского района, Граждановский сельсовет Бондарского района, Тулиновский сельсовет Тамбовского района);

- непредставление сведений об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) (Ленинский сельсовет Кирсановского района, Серповский и Екатериновский сельсоветы Моршанского района, Петровский сельсовет Петровского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района, Хоботовский сельсовет Первомайского района, Красивский сельсовет Мичуринского района).

- сведения об опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав)  направлены администрацией муниципального образования, тогда как частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ данная обязанность возложена на главу муниципального образования (Юрловский сельсовет Никифоровского района, Красносвободненский сельсовет Тамбовского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовского района, Ковыльский и Калаисский сельсоветы Кирсановского района,  Воронцовский сельсовет Знаменского района, Плавицкий сельсовет Петровского района, Старотарбеевский сельсовет Мичуринского района, администрацией Сосновского района направлены сведения об опубликовании муниципального правового акта о внесении изменений в устав Октябрьского сельсовета Сосновского района);

- сведения об опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав)  направлены представительным органом муниципального образования (Новопокровский и Мордовский поссоветы Мордовского района);

- сведения об опубликовании зарегистрированного устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) предоставлены без сопроводительного письма, что не позволяет установить, каким органом местного самоуправления (должностным лицом) направлены указанные сведения (Верхнярославский сельсовет Сосновского района);

- превышение установленного 10-ти дневного срока направления в Управление сведений об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) со дня его официального опубликования (обнародования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации в нарушение статьи 5 Федерального закона № 97-ФЗ (Дмитриевский и Екатериновский сельсоветы Моршанского района, Дуплято-Масловский сельсовет Знаменского района, Цнинский сельсовет Тамбовского района).

Зачастую поселения публикуют проект муниципального правового акта тиражом, не достаточным для ознакомления населения муниципального образования с указанным проектом.

Тираж отдельных печатных средств массовой информации сельских поселений в среднем 50-150 экземпляров, иногда всего 2-50 (сельсоветы Моршанского района, у которых официальным источником опубликования является городская и районная газета «Согласие», сельсоветы Первомайского района, у которых официальным источником опубликования является районная газета «Вестник», Мучкапский поссовет Мучкапкого района, Юрловский и Екатерининский сельсоветы Никифоровского района, Глуховский сельсовет Умётского района, Мезинецкий, Подгорненский, Поповский сельсоветы Староюрьевского района, Александровский, Ивановский, Шульгинский сельсоветы Мордовского района, Дуплято-Масловский, Воронцовский сельсоветы Знаменского района, Кочетовский, Успеновский, Покрово-Чичеринский, Плавицкий сельсоветы Петровского района, Степановский сельсовет Ржаксинского района, Большелиповицкий сельсовет Тамбовской района, Кривополянский сельсовет Бондарского района).

Кроме того, тираж некоторых печатных средств массовой информации сельских поселений составляет от «10 до 999» (Иноковский сельсовет Кирсановского района, Большержаксинский сельсовет Ржаксинского района, Озёрский сельсовет Рассказовского района).

Тираж отдельных печатных средств массовой информации сельских поселений отсутствует (Новопокровский поссовет Мордовского района, Александровский сельсовет Мордовского района, Воронцовский сельсовет Знаменского района, Гавриловский сельсовет Ржаксинского района).

Отдельные муниципальные образования представляют сведения об опубликовании зарегистрированного муниципального правового акта в виде документа, отношение которого к средству массовой информации вызывает сомнение. Так, решения о внесении изменений в устав Октябрьского сельсовета Сосновского района, Кёршинского сельсовета Бондарского района представлены в виде опубликования только с наименованием, датой и номером печатного средства массовой информации в нарушение статьи 27 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-I«О средствах массовой информации», где указаны необходимые данные, которые должен содержать каждый выпуск периодического печатного издания.

Таким образом, органами местного самоуправления не в полной мере обеспечивается возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами.

 

 

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2

к анализу отказов

в государственной регистрации

уставов муниципальных образований

за I полугодие 2016 года

 

Сведения о муниципальных образованиях, в уставы которых в 2016 году не вносились изменения на основании федерального законодательства

 

1) в Бондарском районе: Бондарский сельсовет (23.10.2015

[i]

);  Пахотноугловский сельсовет (на регистрации);

2) в Гавриловском районе: Пересыпкинский сельсовет (на регистрации);

3) в Жердевском районе: Алексеевский сельсовет (04.08.2015); Бурнакский сельсовет (04.08.2015); Володарский сельсовет (04.08.2015); Вязовский сельсовет (04.08.2015); Демьяновский сельсовет (04.08.2015); Новорусановский сельсовет (04.08.2015); Пичаевский сельсовет (04.08.2015); Преображеновский сельсовет (04.08.2015); Сукмановский сельсовет (04.08.2015); Туголуковский сельсовет (04.08.2015); Шпикуловский сельсовет (04.08.2015);

4) в Знаменском районе: Знаменский поссовет (25.06.2015); Никольский сельсовет (на регистрации);

5) в Инжавинском районе: Инжавинский поссовет (29.12.2015); Балыклейский сельсовет (23.12.2015); Землянский сельсовет (23.12.2015); Калугинский сельсовет (28.12.2015); Караваинский сельсовет (23.12.2015); Карай-Салтыковский сельсовет (28.12.2015); Караульский сельсовет (23.12.2015); Красивский сельсовет (28.12.2015); Марьевский сельсовет (23.12.2015); Михайловский сельсовет (28.12.2015); Никитинский сельсовет (23.12.2015); Николинский сельсовет (23.12.2015); Паревский сельсовет (23.12.2015); Чернавский сельсовет (23.12.2015);

6) в Мичуринском районе: Новоникольский сельсовет (10.09.2015); Хмелевский сельсовет (15.12.2015);

7) в Первомайском районе: Первомайский поссовет (01.12.2015);

8) в Пичаевском районе: Пичаевский район (03.08.2015); Байловский сельсовет (27.10.2015); Большеломовисский сельсовет (21.09.2015); Большешереметьевский сельсовет (29.09.2015); Вяжлинский сельсовет (02.10.2015); Егоровский сельсовет (23.09.2015); Липовский сельсовет (01.10.2015); Пичаевский сельсовет (на регистрации); Подъёмский сельсовет (23.09.2015); Покрово-Васильевский сельсовет (22.09.2015); Рудовский сельсовет (29.09.2015);

9) в Ржаксинском районе: Богдановский сельсовет (02.04.2015);

10) в Сампурском районе: Бахаревский сельсовет (26.08.2015); Ивановский сельсовет (19.08.2015); Сампурский сельсовет (11.08.2015); Сатинский сельсовет (17.12.2015); Серединовский сельсовет (11.08.2015);

11) в Сосновском районе: Грязновский сельсовет (на регистрации); Ольховский сельсовет (на регистрации); Стёжинский сельсовет (на регистрации); Фёдоровский сельсовет (02.09.2015);

12) в Тамбовском районе: Новолядинский поссовет (на регистрации); Кузьмино-Гатьевский сельсовет (25.06.2014); Новосельцевский сельсовет (22.12.2015);

13) в Токарёвском районе: Токарёвский поселковый округ (30.04.2015);

14) в Умётском районе: Умётский поссовет (27.05.2015); Скачихинский сельсовет (на регистрации); Софьинский сельсовет (14.08.2015); Сулакский сельсовет (18.06.2015).

 




[i]

В скобках указана дата последней государственной  регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав)

26 августа 2016 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).