Вы здесь

Методические рекомендации по разработке, принятию и государственной регистрации устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав муниципального образования

Управление Министерства юстиции Российской Федерации

по Тамбовской области

 

 

 


 

 

 

Методические рекомендации

по разработке, принятию и государственной регистрации устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав муниципального образования

 

 

 

Тамбов, 2016

 

 

1. Разработка проекта устава муниципального образования, проекта решения о внесении изменений в устав муниципального образования

 

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом, определяющим систему местного самоуправления конкретного муниципального образования. Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. В соответствии с уставом принимаются все иные муниципальные правовые акты, и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.

Правовую основу рассматриваемого вопроса составляют:

- Конституция Российской Федерации;

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ);

- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон      № 97-ФЗ).

 

1.1. Разработка проекта устава, решения о внесении изменений в устав

 

Издание правовых актов – сложный процесс, состоящий из нескольких последовательных стадий и затрагивающий различные органы и лица.  Данный процесс называется правотворческим. Правотворческий процесс – урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления деятельности управомоченных органов и (или)  должностных лиц по  изданию правовых актов, состоящий из ряда последовательных этапов. Можно определить следующие этапы правотворческой деятельности:

разработка проекта,  внесение проекта в орган (должностному лицу), уполномоченный на принятие данного акта;

обсуждение и (или) подготовка акта к принятию;

рассмотрение акта управомоченным органом (должностным лицом) и его принятие;

подписание правового акта,  опубликование (обнародование), вступление в силу;

отмена, приостановление акта.

Проекты уставов,проекты решений о  внесении изменений в уставы муниципальных образований могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Действующим уставом муниципального образования могут быть установлены и иные субъекты правотворческой инициативы, например, органы прокуратуры.

Порядок внесения проектов уставов, проектов решений о внесении изменений в устав и перечень прилагаемых к ним документов устанавливаются решением представительного органа муниципального образования.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Минимальная численность инициативной группы граждан также устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта, для чего соответствующий проект должен быть рассмотрен на открытом заседании представительного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав муниципального образования, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В случае отсутствия решения представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав муниципального образования, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ.

Проект устава, проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования, внесенные в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежат обязательному рассмотрению представительным органом муниципального образования в течение трех месяцев со дня его внесения.

При разработке проекта решения о внесении изменений в устав необходимо оценивать актуальное состояние федерального и регионального законодательства на момент возникновения необходимости принятия изменений в устав.

Следует также обращать внимание на оформление и стиль изложения текста устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования, использовать общепринятые правовые конструкции.

В соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов (изложены в письме Аппарата Государственной Думы Российской Федерации от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490) статьи подразделяются на части, которые обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой. Недопустимо изменять нумерацию статей, частей статей, пунктов и буквенное обозначение подпунктов частей статей устава при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц статьи устава.

При внесении изменений в устав, соответствующий текст заключается в кавычки. Вносимые изменения должны излагаться последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения.

Внесение изменений в обобщенной форме в акт (в том числе замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») не допускается.

По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы акта, которая изменяется.

Исключение может составлять только внесение изменений в обобщенной форме в одну статью акта или ее структурную единицу.

В целях сохранения структуры статьи:

1) дополнение абзацами может производиться только в конец соответствующей структурной единицы;

2) при необходимости между уже имеющимися абзацами включить новый абзац дается новая редакция той структурной единицы статьи акта, к которой относится абзац;

3) при признании абзаца утратившим силу пересчет последующих абзацев не производится. Утративший силу абзац участвует в подсчете абзацев при последующем внесении изменений в данную структурную единицу.

Принятие устава в новой редакции не допускается. Представительный орган принимает новый устав с одновременным признанием утратившими силу ранее действовавшего устава, решения о принятии устава, а также всех муниципальных правовых актов, вносящих в устав изменения.

При внесении изменений в целях избежания ошибок и неточностей также следует обращать внимание на нумерацию статей, частей статей или пунктов, особенно, если ранее данная нумерация уже изменялась.

После проведения всех необходимых процедур согласования, проект устава, проект решения о внесении изменений в устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном регламентом представительного органа муниципального образования.

Принятый проект устава, проект решения о внесении изменений в устав может быть направлен в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление, регистрирующий орган) для проведения предварительного правового анализа.

 

1.2. Официальное опубликование (обнародование) проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав и проведение публичных слушаний

 

В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава, проект решения о  внесении изменений в  устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного решения о внесении изменений и дополнений, а также порядка участия граждан в его обсуждении (т.е. между днем опубликования (обнародования) проекта и днем принятия муниципального правового акта в окончательной редакции должно пройти 30 дней и более, заседание представительного органа проводится на 31 день и позже).

Закрепленные положения представляют собой определенные гарантии участия жителей муниципального образования в формировании устава наряду с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Рассматриваемые положения требуют официального опубликования (обнародования) не только проекта устава муниципального образования, но и правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Информацию о дате, времени и месте проведения публичных слушаний по проекту устава рекомендуется публиковать одновременно с данным проектом.

В течение 30-дневного срока с момента опубликования проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав граждане, представители территориального общественного самоуправления, общественных организаций, предприятий и учреждений, заинтересованные в корректировке предлагаемого проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав, должны иметь возможность ознакомиться с указанными актами и внести по ним свои предложения и замечания.

Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

При этом в отношении опубликования проекта устава такое исключение не применяется: порядок учета предложений по проекту устава муниципального образования, а также порядок участия граждан в его обсуждении публикуются всегда, и проект устава в обязательном порядке выносится на публичные слушания.

 

Например,

 

 

В соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав выносятся на публичные слушания, что является обязательным этапом, поскольку преследует цель ознакомления населения с этими документами и получения возможных предложений. Исключение составляют случаи, когда изменения касаются только вопросов местного значения, закрепленных в статьях 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ и соответственно полномочий органов местного самоуправления по их реализации, установленных статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

Приведенное выше исключение касается только проекта решения о внесении изменений в устав.

Если публичные слушания назначаются представительным органом муниципального образования, то принимается соответствующее решение представительного органа, если главой муниципального образование – то постановление главы муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ).

Ход проведения публичных слушаний оформляется протоколом, который подписывается председателем публичных слушаний и секретарем, и должен содержать список участников, поступившие предложения, а также результаты обсуждения проекта жителями муниципального образования. Результаты публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятого решения, подлежат официальному опубликованию.

В случае переноса даты, времени, места проведения публичных слушаний жители муниципального образования должны быть проинформированы.

Следует отметить, что на основании пункта 10 части 1 статьи 44 и части 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ  уставом муниципального образования должен определяться порядок внесения изменений в устав муниципального образования, в том числе и способ доведения до сведения населения текста устава (решения о внесении изменений в устав) — опубликование либо обнародование. При этом под опубликованием понимается помещение полного текста документа в специальных печатных изданиях, признанных официальными в уставе муниципального образования (в уставе необходимо указывать наименование печатного издания). Под обнародованиемпонимается доведение до всеобщего сведения по  телевидению и  радио, по  каналам связи, развешивание на информационных стендах, распространение в машинописной форме путем рассылки текста устава (текста решения о внесении изменений в устав) в органы государственной власти, государственные учреждения, библиотеки и  иные общественные организации.

В соответствии с пунктом 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 47 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Таким образом, и проект устава, проект решения о внесении изменений и дополнений в устав, и результаты публичных слушаний должны быть опубликованы в том печатном издании, которое определено в качестве официального в уставе муниципального образования.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Статьей 12 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» предусмотрено освобождение от регистрации средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

При этом каждый выпуск периодического печатного издания должен содержать следующие сведения (статья 27 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»):

1) наименование (название) издания;

2) учредитель (соучредители);

3) фамилия, инициалы главного редактора;

4) порядковый номер выпуска и дата его выхода в свет, а для газет - также время подписания в печать (установленное по графику и фактическое);

5) индекс - для изданий, распространяемых через предприятия связи;

6) тираж;

7) цена, либо пометка «Свободная цена», либо пометка «Бесплатно»;

8) адреса редакции, издателя, типографии;

9) знак информационной продукции в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».

 

1.3. Принятие устава, решения о внесении изменений в устав

 

После выполнения предусмотренных выше процедур представительный орган муниципального образования на своем заседании принимает устав муниципального образования, решение о внесении изменений в устав.

Принятие устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Работа по принятию устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования должна проводиться в строгом соответствии с регламентом представительного органа муниципального образования, которым должны быть урегулированы вопросы организации заседания представительного органа, порядок его проведения, порядок проведения голосования по проекту устава, проекту решения о внесении изменений в устав муниципального образования, порядок подсчета голосов депутатов по вопросу принятия устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования, порядок оформления решения представительного органа о принятии устава муниципального образования, порядок направления принятого устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования на подписание главе муниципального образования, требования к протоколу заседания представительного органа муниципального образования.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

В соответствии с частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об изменении структуры органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления в тексте решения помимо общих положений о вступлении в силу решения должен быть определен момент вступления в силу соответствующих положений муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.

Кроме того, необходимо указывать особый порядок вступления в силу положений устава, вносимых на основании норм федерального законодательства, имеющих также особый порядок вступления в силу.

На заседании представительного органа по вопросу принятия устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования должен быть обеспечен учет мнения населения по проекту устава, проекту решения о внесении изменений в устав, в том числе путем рассмотрения предложений граждан и голосования по вопросам их включения в устав муниципального образования.

Устав, решение о внесении изменений в устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной в действующем уставе (не фактической) численности депутатов представительного органа муниципального образования. В ходе заседания представительного органа обязательно ведется протокол.

Таким образом, федеральный законодатель определяет норму голосования для принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений. Юридическое значение устава обуславливает необходимость принятия этих актов квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования). При этом, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

После принятия представительным органом решение о принятии устава и устав муниципального образования (решение о внесении изменений в устав) направляются главе муниципального образования для подписания в порядке, установленном действующим уставом муниципального образования. При этом следует учитывать, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона № 97-ФЗ, подписанное решение о принятии устава, устав, решение о внесении изменений в устав глава муниципального образования обязан направить в регистрирующий орган - Управление - в течение 15 дней со дня его принятия представительным органом.

 

1.4. Требования к содержанию устава, решения о внесении изменений в устав, предоставленных на государственную регистрацию

 

Все требования к содержанию устава, решения о внесении изменений в устав сводятся к обеспечению его соответствия актам большей юридической силы – Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области.

Конкретные требования к содержанию устава можно разделить на две группы:

- к предмету регулирования устава;

- к содержанию правовых норм.

Предмет регулирования устава представлен в частях 1 и 2 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ и включает следующие группы вопросов:

-         вопросы, которые подлежат обязательному отражению в уставе муниципального образования;

-         вопросы, которые могут регулироваться уставом муниципального образования.

Вопросы, которые в обязательном порядке должны определяться уставом муниципального образования:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Неурегулирование в уставе вопросов, указанных в части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, является основанием для отказа в государственной регистрации устава. Некоторые иные положения Федерального закона № 131-ФЗ также конкретизируют, какие именно вопросы организации местного самоуправления должны быть отражены непосредственно и именно в уставе муниципального образования, а не в иных муниципальных правовых актах. Перечень факультативных вопросов является открытым, это могут быть любые иные вопросы организации местного самоуправления.

При проверке норм устава, решения о внесении изменений в устав по содержанию дается оценка и тексту устава, решения о внесении изменений в устав с технико-юридической точки зрения: обеспечение взаимосвязи нормативных предписаний и их логической последовательности; отсутствие противоречий внутри акта и в системе законодательства; ясность и доступность языка, недвусмысленность предписаний; использование формулировок и терминов, принятых в законодательстве.

 

2. Государственная регистрация устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав

 

Обязательной стадией юридического оформления устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав является его государственная регистрация, порядок которой регулируется Федеральным законом № 97-ФЗ.

При этом государственная регистрация устава, решения о внесении изменений в устав носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства за соответствием норм устава Конституции Российской Федерации, действующим федеральным и региональным законам, недопущением в уставе, решении о внесении изменений в устав, коррупциогенных норм. Государственная регистрация придает уставу муниципального образования, решению о внесении изменений в устав официальный статус, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования. Проверке подлежит соблюдение требований законодательства как к содержанию устава, решения о внесении изменений в устав, так и к порядку их принятия. После государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) устав, решение о внесении изменений в устав вступают в силу.   Незарегистрированные устав и решение о внесении изменений в устав не могут быть опубликованы и введены в действие.

 

2.1.    Направление устава, решения о внесении изменений в устав на государственную регистрацию

 

Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются:

1) сопроводительное письмо к представленному на государственную регистрацию уставу муниципального образования;

2) устав муниципального образования в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;

3) решение представительного органа муниципального образования о принятии устава муниципального образования в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;

4) протокол заседания представительного органа муниципального образования;

5) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава;

6) сведения о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

7) доверенность, выданная главой муниципального образования, содержащая полномочия лица представлять документы на государственную регистрацию и получать зарегистрированный устав, совершать от имени главы муниципального образования все иные действия, необходимые для государственной регистрации устава, если не сам глава муниципального образования подает и получает документы по итогам рассмотрения устава.

 

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования содержит титульный лист, который включает реквизиты устава муниципального образования и прошивается вместе с его страницами.

 

Для государственной регистрации решения о внесении изменений в устав муниципального образования представляются:

1) сопроводительное письмо к представленному на государственную регистрацию решению о внесении изменений в устав муниципального образования;

2) муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования о принятии указанного акта в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;

3) протокол заседания представительного органа муниципального образования;

4) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

5) сведения о результатах публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом;

6) доверенность, выданная главой муниципального образования, содержащая полномочия лица представлять документы на государственную регистрацию и получать зарегистрированное решение о внесении изменений и дополнений в устав и совершать от имени главы муниципального образования все иные действия, необходимые для государственной регистрации устава, если не сам глава муниципального образования подает и получает документы по итогам рассмотрения решения о внесении изменений и дополнений в устав.

Если приводятся карты, схемы, таблицы, то они должны быть оформлены в виде приложений к уставу, а соответствующие части должны иметь ссылки на эти приложения.

Если в доверенности не указан срок ее действия, она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения. Доверенность, в которой не указана дата ее совершения, ничтожна.

В случае если полномочия главы муниципального образования на момент подписания решения о принятии устава, решения о внесении изменений и дополнений в устав, либо на момент представления документов на государственную регистрацию, исполняет иное должностное лицо местного самоуправления, в пакете документов также следует представлять копию документа о возложении обязанностей главы муниципального образования на указанное должностное лицо.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, представленные для государственной регистрации, возвращаются главе муниципального образования в течение пяти рабочих дней со дня их поступления в регистрирующий орган с указанием причин возврата при наличии одного из следующих оснований:

1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 Федерального закона № 97-ФЗ;

2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 Федерального закона № 97-ФЗ;

3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган лицом, не предусмотренным частью 1 настоящей статьи.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, представленные для государственной регистрации, могут быть отозваны главой муниципального образования до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации.

То есть, по сути, дается возможность исправить недостатки по оформлению документов, например, скрепить устав, решение о внесении изменений в устав печатью представительного органа, прошить и пронумеровать листы.

Типичными нарушениями требований по представлению документов на государственную регистрацию устава, решения о внесении изменений в устав, допускаемыми органами местного самоуправления, являются:

- представление документов, состоящих более чем из одного листа, в непрошитом виде;

- отсутствие на сопроводительных письмах исходящего номера и даты;

- отсутствие подписей на документах;

- непредставление свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования для его погашения при предоставлении пакета документов для государственной регистрации нового устава муниципального образования;

 - устав, решение о внесении изменений в устав не скреплены печатью представительного органа муниципального образования, либо скреплены печатью местной администрации, отсутствует отметка о количестве пронумерованных и прошитых листов.

 

        2.2. Подготовка регистрирующим органом решения о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации устава, решения о внесении изменений в устав

 

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области;

2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав;

3) проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования, решения о внесении изменений в устав;

4) присваивает уставу муниципального образования, решению о внесении изменений в устав государственный регистрационный номер;

5) включает сведения об уставе муниципального образования, решении о внесении изменений в устав в государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации.

По результатам проверки устава, решения о внесении изменений в устав может быть принято лишь одно из итоговых решений (регистрация либо отказ в регистрации).

Государственная регистрация устава,  решения о внесении изменений в устав осуществляется в 30-дневный срок со дня их представления для государственной регистрации в Управление.

В случае, если в результате проверки сделан вывод:

- о противоречии устава, решения о внесении изменений в устав  муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области;

- о нарушении установленного порядка принятия устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования;

- о наличии коррупциогенных факторов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,

регистрирующим органом принимается мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав считаются противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области, если они:

- содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;

- регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;

- не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;

- содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, решения о внесении изменений и дополнений в устав, являются:

- принятие устава, решения о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;

- принятие устава, решения о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления при отсутствии необходимого кворума;

- принятие устава, решения о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава,решения о внесении изменений в устав;

- нарушение регламента представительного органа местного самоуправления, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов при голосовании по проекту устава;

- нарушение 30-дневного срока с момента опубликования проекта до принятия устава, решения о внесении изменений в устав в окончательной редакции;

- неопубликование проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав, а также порядка учета мнения населения по указанному проекту и порядка участия граждан в его обсуждении.

Решение об отказе в государственной регистрации устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Граждане и органы местного самоуправления вправе обжаловать отказ в государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении в него изменений, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации указанных актов в суде в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, вступившего в силу 15.09.2015.

Законодательством о регистрации уставов муниципальных образований не предусмотрено возможности принятия каких-либо промежуточных решений, связанных с предоставлением заявителю времени на устранение обнаруженных недостатков.

Во всех случаях, когда выявлено неполное соответствие устава действующему законодательству, независимо от значительности таких несоответствий принимается решение об отказе в государственной регистрации.

Следует обратить внимание на то, что решение о регистрации (отказ в регистрации) устава, решения о внесении изменений в устав, принимается на день проведения проверки. Из изложенного следует, что если на дату проведения проверки устава, решения о внесении изменений в устав Управлением выявлены противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области, то принимается мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

Необходимо отметить, что принятие решения об отказе в государственной регистрации не является препятствием для повторного представления устава, решения о внесении изменений в устав для государственной регистрации после устранения указанных нарушений.

Изложенные в заключении об отказе в государственной регистрации устава, решения о внесении изменений в устав недостатки подлежат устранению в общем порядке, предусмотренном для принятия устава, решения о внесении изменений в устав, после чего устав, решение о внесении изменений в устав муниципального образования представляется на государственную регистрацию.

 

2.3. Типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления

 

Наиболее часто в уставах, вопреки требованиям законодательства, отсутствуют положения, устанавливающие:

порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления;

основания отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (чаще всего устав не содержит конкретных оснований отзыва, а лишь повторяет норму Федерального закона № 131-ФЗ);

порядок прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочного;

установление положений, находящихся за пределами компетенции органов местного самоуправления муниципального образования. Например, предписания органам государственной власти, в частности, по осуществлению контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, по обязательному выделению средств на исполнение переданных государственных полномочий,  по  содержанию законов о передаче государственных полномочий, по распределению фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, и т.п. Наиболее очевидной причиной такого вмешательства в компетенцию законодателей является дублирование норм Федерального закона №131-ФЗ, содержащих предписания для органов государственной власти. 

Кроме того, в числе наиболее распространенных нарушений, явившихся причинами отказа в государственной регистрации, можно выделить следующие:

- уставы муниципальных образований дорабатываются без учета всех изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, иные федеральные или региональные законы;

- в нарушение требований части 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ не всегда определяется должностное лицо местного самоуправления, которое в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования временно исполняет его полномочия;

- установление в решениях о принятии устава, о внесении изменений в устав сроков введения в действие отдельных норм без учета требований федеральных законов, устанавливающих специальные сроки их вступления в силу;

- нарушение порядка принятия устава, решения о внесении изменений в устав муниципального образования, в том числе установленного частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ тридцатидневного срока между датой официального опубликования проекта муниципального правового акта и датой его принятия, не опубликование установленных представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, проекту решения о внесении изменений в устав и порядка участия граждан в  обсуждении;

- нарушение порядка вступления в силу изменений, касающихся структуры и полномочий органов местного самоуправления, которые согласно статьям 34 и 44 Федерального закона №131-ФЗ вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений;

- в нарушение требований части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ не соблюдается кворум при принятии устава, решения о внесении изменений в устав;

- опубликование проекта устава, проекта решения о внесении изменений в устав не в том печатном издании, которое определено в уставе в качестве официального публикатора;

- не включение в устав положений об ограничениях, связанных со статусом главы муниципального образования и с депутатской деятельностью;

- несоответствие федеральному и региональному законодательству перечня вопросов местного значения муниципального образования.

Кроме того, в уставах муниципальных образований, решениях о внесении изменений в уставы, выявляются следующие нарушения юридико-технического характера:

- при внесении в устав изменений, вносятся не все положения, которые должны закрепляться в уставе соответствующего муниципального образования, либо вносятся изменения, которые применяются к другим видам муниципальных образований;

- дословно воспроизводятся формулировки федеральных законов, в результате чего в устав вносятся такие слова, как «в соответствии с настоящим Федеральным законом», «законом субъекта Российской Федерации», «уставами муниципальных образований»;

- в уставе муниципального образования нарушается сквозная нумерация его структурных единиц (статьи, части, пункты);

- дублируются отдельные положения устава;

- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов;

- при принятии устава муниципального образования признаются утратившими силу не все решения, которые вносили изменения в ранее действовавший устав, либо неверно указываются реквизиты таких решений;

- вносятся изменения в уставы муниципальных образований, которые уже были внесены ранее;

- часть муниципальных образований вместо проекта акта о внесении изменений в устав принимают проект изменений, тогда как в соответствии с действующим законодательством представительный орган муниципального образования на сессии своим решением должен принимать не проект изменений и дополнений в устав, а проект акта о внесении изменений в устав, который затем и подлежит опубликованию и прохождению через все последующие стадии процедуры внесения изменений в устав.

 

3. Опубликование (обнародование) устава, решения о внесении изменений в устав после государственной регистрации и предоставление сведений об опубликовании (обнародовании)

 

Устав, решение о внесении изменений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном действующим уставом муниципального образования, после государственной регистрации и вступают в силу после официального опубликования (обнародования).

Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав в течение семи дней со дня их поступления из Управления.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 97-ФЗ глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (решения о внесении изменений и дополнений в устав) обязан направить в  Управление Минюста России по Тамбовской области сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (решения о внесении изменений и дополнений в устав) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации.

 

Пример:

 

 

В Управление предоставляется газета либо печатное средство массовой информации, определенное в уставе в качестве основного источника официального опубликования, и сопроводительное письмо с указанием даты, номера и названия газеты, либо печатного средства массовой информации, в которой был опубликован устав (решение о внесении изменений в устав).

В качестве источника официального опубликования уставы муниципальных районов и городских округов области закрепляют сайт сетевого издания «ТОП68 Тамбовский областной портал» (www.top68.ru). В этом случае в Управление представляется информационное письмо от главы муниципального образования о размещении на сайте муниципального правового акта (либо проекта), справка от редакции данного средства массовой информации о дате размещения и реквизитах размещенного муниципального акта, а также распечатка с сайта в сети «Интернет».

При этом нельзя не отметить, что сам факт несоблюдения сроков представления документов и информации в Управление, являясь нарушением федерального законодательства, служит основанием для обращения Управления в органы прокуратуры.

Представление в качестве сведений об опубликовании (обнародовании) только письма, без первоисточника, не позволяет должным образом проверить соблюдение порядка принятия устава, решения о внесении изменений и дополнений в устав, установленного федеральным законодательством.

В случае обнародования необходимо указать дату и вид обнародования (например, указать в какие учреждения был направлен устав (решение о внесении изменений в устав) для обнародования. Обнародование муниципальных правовых актов может происходить путем вывешивания их текстов в здании администрации и иных публичных местах (например: в общественном транспорте, зданиях библиотек, судов, больниц, школ, объектах ЖКХ). При этом порядок обнародования должен соответствовать установленному в действующем уставе муниципального образования.

В качестве сведений об источниках обнародования следует представлять:

-         решение представительного органа о порядке обнародования муниципальных правовых актов;

-         помещенные в газете объявления, оповещающие о месте и времени обнародования документов (экземпляр газеты с объявлением о месте и времени или копию объявления со справкой об их размещении);

-         справку, подписанную главой муниципального образования, с указанием дат и мест размещения объявлений об обнародовании информации с приложением их текстов.

Согласно статье 19.7 КоАП РФнепредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление в государственный орган (должностному лицу), орган (должностному лицу), осуществляющий (осуществляющему) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

 

 

 

 

Отдел по вопросам нормативных правовых

актов субъекта Российской Федерации и

ведения федерального регистра,

ведения реестра муниципальных образований,

регистрации и ведения реестра уставов

муниципальных образований

Управления Минюста России

по Тамбовской области

01 марта 2016 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).